I OSK 3041/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Dopiewo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 55/14 w sprawie ze skargi P. R. na bezczynność Wójta Gminy Dopiewo w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku i w tej części umarza postępowanie przed sądem administracyjnym; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia od P. R. na rzecz Wójta Gminy Dopiewo kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia17 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 55/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi P. R. na bezczynność Wójta Gminy Dopiewo w przedmiocie dostępu do informacji publicznej: 1. zobowiązał Wójta Gminy Dopiewo do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżącego P. R. z dnia 13 czerwca 2014 r., w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Wójta Gminy Dopiewo na rzecz skarżącego P. R. kwotę 100 (sto) zł tytułem kosztów sądowych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 13 czerwca 2014 r. P. R. złożył drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pełnego rejestru umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę Dopiewo wraz z osobami fizycznymi i podmiotami prawnymi w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 13 czerwca 2014 r. Pismem z dnia 1 lipca 2014 r. P. R. zwrócił się drogą elektroniczną do Wójta Gminy Dopiewo z zapytaniem o status wykonania wniosku. Następnie, w dniu 10 lipca 2014 r., P. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący domagał się uznania, że ww. podmiot pozostaje w bezczynności i zobowiązania go do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz zasądzenia kosztów postępowania. Pismem z dnia 11 lipca 2014 r., Wójt Gminy Dopiewo zawiadomił wnioskodawcę P. R., że żądana przez niego informacja ma charakter informacji przetworzonej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że Wójt Gminy Dopiewo jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, wykonuje bowiem zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd stwierdził też, że Wójt Gminy Dopiewo zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianej prawem formie. Za bezsporne Sąd uznał, że do dnia wniesienia przez P. R. skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jego wniosek datowany na dzień 13 czerwca 2014 r. nie został rozpoznany przez adresata. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Treść art. 13 ust. 1 ustawy nie pozostawia, zdaniem WSA w Poznaniu, wątpliwości, że organ ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku. W sytuacji zaś, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona, bo jej udostępnienie byłoby sprzeczne z przepisami prawa organ ma obowiązek wydać decyzję zgodnie z treścią art. 16 ustawy. Zatem każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno- techniczna), a w przypadku, gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż zobowiązany do udzielenia informacji publicznej podmiot nie uczynił zadość żądaniu skarżącego zawartemu w jego wniosku z dnia 13 czerwca 2014 r. (od tego bowiem dnia rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy przez organ), ani nie wydał stosownej decyzji ze wskazaniem przyczyn odmowy. Nawet jeśli żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ ma obowiązek powiadomienia o tym wnioskodawcy w terminie nie dłuższym, niż 14 dni. W konsekwencji organ pozostał więc w bezczynności. Nie można zdaniem Sądu uznać, że pismo Wójta z dnia 11 lipca 2014 r. (a zatem po miesiącu), według którego, żądana przez skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną, w związku z czym winien wykazać interes publiczny, jest sposobem załatwienia sprawy i likwiduje stan bezczynności. Wykazanie, bądź brak wykazania tego interesu też zobowiązuje organ do podjęcia czynności w postaci udzielenia informacji lub odmowy jej udzielenia decyzją. Nadto organ winien wnikliwie rozważyć, czy żądana przez skarżącego informacja – wykaz umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę Dopiewo stanowi informację przetworzoną. Stwierdzając na zasadzie art.149 § 1 P.p.s.a. w pkt 2 wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd miał na uwadze poglądy judykatury oraz piśmiennictwa – wobec braku zdefiniowania tego zwrotu przez ustawodawcę – iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). Sąd pierwszej instancji miał na uwadze stosunkowo krótki okres, w jakim do wniesienia skargi strona przeciwna do skarżącej pozostawała w bezczynności, a nadto okoliczność, że naruszenie takie musi mieć więc charakter oczywisty i nie może wynikać z różnych interpretacji przepisów prawa. Tymczasem kwestia zakwalifikowania informacji publicznej jako prostej, czy przetworzonej obiektywnie mogła wywoływać rozbieżność w ocenie tej okoliczności. Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy Dopiewo. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia, a to przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, ze Wójt Gminy Dopiewo w prowadzonym przez siebie postępowaniu naruszył przepis: 1) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782) – dalej: u.d.i.p., przez przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności co do zgłoszonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy organ bez zbędnej zwłoki zareagował na złożony wniosek, wzywając skarżącego do wskazania, że udostępnienie tej informacji (informacji publicznej przetworzonej) jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a dalej – na skutek niewskazania takiego interesu – wydając w dniu 8 sierpnia 2014 r. decyzję odmawiającą skarżącemu udzielenia informacji. 2) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że organ nie znajdując podstaw do udzielenia skarżącemu informacji publicznej nie uczynił tego w formie prawem przepisanej, podczas gdy wydał decyzję odmowną w dniu 8 sierpnia 2014 r. Jak wskazał wnoszący kasację, decyzja odmowna została wydana niezwłocznie po zajęciu przez skarżącego stanowiska, że żądana przez niego informacja publiczna nie ma charakteru przetworzonego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 p .p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w poszczególnych skargach kasacyjnych. Analizowana pod ich kątem skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej punktu 1 zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za częściowo usprawiedliwiony należy uznać zarówno pierwszy, jak i drugi zarzut skargi kasacyjnej. Doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, dalej: u.d.i.p.) przez przyjęcie, że organ w dniu wyrokowania przez sąd administracyjny pozostawał w bezczynności co do zgłoszonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy organ zareagował na złożony wniosek – wzywając skarżącego do wskazania, że udostępnienie tej informacji (informacji publicznej przetworzonej) jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – a następnie wydał w dniu 8 sierpnia 2014 r. decyzję nr WG.1431.73.2014 (znak W/3436/8/2014) odmawiającą skarżącemu udzielenia informacji. Trafnie w konsekwencji skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tj. że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż organ nie znajdując podstaw do udzielenia skarżącemu informacji publicznej nie uczynił tego w formie prawem przepisanej, podczas gdy wydał decyzję odmowną w dniu 8 sierpnia 2014 r. stosując właśnie przywołany przez przepis u.d.i.p. W sprawach ze skarg na bezczynność nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63; (Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Jest niewątpliwe, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. Wójt Gminy Dopiewo wydał decyzję nr [...]), którą odmówił udzielenia P. R. udzielenia informacji publicznej na jego wniosek. Podkreślić jednak należy, że wyrokujący w dniu 17 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie miał świadomości istnienia w obrocie prawnym ww. decyzji, albowiem nie znajdowała się ona w dniu orzekania przez ten Sąd w aktach sprawy, nie wspominały o niej także strony postępowania sądowoadministracyjnego. Niemniej, biorąc pod uwagę wskazaną decyzję, brak było podstaw do dokonanego w punkcie 1 zaskarżonego wyroku zobowiązania Wójta Gminy Dopiewo do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżącego P. R. z dnia 13 czerwca 2014 r., skoro organ załatwił ów wniosek już przed dniem wyrokowania przez WSA w Poznaniu w sprawie. Innymi słowy, Sąd ten nie mógł zastosować art. 149 § 1 P.p.s.a., gdyż orzekanie w tym przedmiocie, wobec ustąpienia stanu bezczynności wskutek wydania przez organ decyzji, było bezprzedmiotowe – i jakie takie powinno w tej części podlegać umorzeniu na podstawie art. 161 § 3 P.p.s.a. według stanu prawnego z dnia orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, uznając jednocześnie sprawę za dostatecznie wyjaśnioną co do jej istoty, Naczelny Sąd Administracyjny – stosując art. 188 P.p.s.a. – uchylił punkt 1 zaskarżonego wyroku i w tej części umorzył postępowanie przed sądem administracyjnym na podstawie art. 161 § 3 P.p.s.a. Jak bowiem wskazano, wobec wydania w sprawie przez organ decyzji, orzekanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub czynności stało się bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że umorzenie postępowania w kwestii zobowiązania przez sąd administracyjny do wydania aktu lub czynności nie oznacza wszelako, że bezprzedmiotowe było orzeczenie Sądu pierwszej instancji w kwestii stwierdzenia dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni art. 149 P.p.s.a., w brzmieniu z dnia wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, utrwalony został pogląd, że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy P.p.s.a.) oraz w zakresie ewentualnego wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.) – zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1364/15. Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności nie działając w terminach określonych ustawowo. Wniosek wpłynął 13 czerwca 2014 r. Organ wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego sformułował po blisko miesiącu (11 lipca 2014 r.), zaś decyzję wydał dopiero po blisko dwóch miesiącach 8 sierpnia 2014 r. Tymczasem zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jednocześnie za trafną należy uznać ocenę, że stopień bezczynności organu nie może być uznany za rażący, a to zarówno ze względu na relatywnie krótki czas przekroczenia przez organ terminów załatwienia sprawy, jak i pewnych trudności w kwalifikowaniu informacji jako prostej lub przetworzonej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że organ podjął pewne czynności w celu załatwienia wniosku, nie pozostawił zaś go całkowicie bez uwagi ze swojej strony. W konkluzji należy zatem stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził dopuszczenie się przez organ bezczynności w sprawie, a nadto, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną odnośnie tej części wyroku oraz powiązanego z nią rozstrzygnięcia o kosztach w związku z uwzględnieniem skargi należało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalić, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Mając na uwadze, że przyczyną uchybienia uzasadniającego w niniejszej sprawie uwzględnienie skargi kasacyjnej odnośnie punktu 1 zaskarżonego wyroku było niepoinformowanie Sądu przez organ o wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, jak również uwzględniając niewspółmierność uwzględnionej części skargi kasacyjnej do części oddalonej, Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od P. R. na rzecz Wójta Gminy Dopiewo kosztów postępowania kasacyjnego w całości.