IV SA/Po 848/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant Ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] wydaną na skutek wniosku Burmistrza Miasta C. w związku z uznaniem G. H. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, Starosta C. – T. na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 z późn. zm.) zatrzymał dłużnikowi alimentacyjnemu G. H. prawo jazdy w zakresie kategorii A, B, C, B+E i C+E, nr [...] do czasu ustania przyczyn, które spowodowały jego zatrzymanie. Pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w T. złożył sprzeciw od powyższej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że decyzja Starosty C. – T. z dnia [...] marca 2012 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Są to uregulowania prawne analogiczne do nieobowiązującego już od dnia 1 października 2008 r. przepisu art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366 z 2007 r., Nr 192, poz. 1378 oraz z 2008 r., Nr 119, poz. 770). Na mocy wyroku z dnia 22 września 2009 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Prokuratora uznane za niezgodne z Konstytucją RP uregulowania art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej są analogiczne z treścią przepisu art. 5 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co uzasadnia uchylenie przedmiotowej decyzji na podstawie art. 145 a § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta C. – T. odmówił uwzględnienia sprzeciwu wyjaśniając, że Starosta jako organ administracji publicznej nie ma możliwości odstąpienia od stosowania kwestionowanego przez Prokuratora przepisu art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Rejonowego w T. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty C.-T. wydana została bez podstawy prawnej, bowiem procedura administracyjna nie przewiduje rozstrzygnięcia w zakresie uwzględnienia bądź odmowy uwzględnienia sprzeciwu Prokuratora. Organ winien zbadać, czy sprzeciw wpłynął od uprawnionego podmiotu, we właściwym terminie, czy został podpisany. Powinien też ustalić, czy jest właściwym organem do rozpoznania sprawy oraz czego ona właściwie dotyczy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Starosta C. – T. wznowił postępowanie w sprawie na podstawie art. 145 a, art. 184 § 1 kpa oraz art. 186 kpa. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Starosta C. – T., na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz na podstawie art. 104, 145 a, 151 § 1 pkt. 1, 184 i 186 kpa, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że wprawdzie przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest niezgodny z Konstytucją, albowiem wyrok TK może zanegować normy konstytucyjne zawarte w różnych przepisach prawnych, jednak organy administracyjne działają zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 kpa. Nie mogą zatem odstępować od obowiązujących przepisów prawa, których moc wiążąca nie została uchylona na podstawie wyroku TK. Dotyczy to również przepisów, których zgodność z normami konstytucyjnymi może budzić uzasadnione wątpliwości. Z kolei sądy administracyjne mogą odmówić zastosowania przepisu sprzecznego z Konstytucją. Wyrok sądu administracyjnego wiąże organ administracji w danej sprawie i daje mu podstawę do pominięcia przy rozstrzygnięciu sprawy normy niekonstytucyjnej. W odwołaniu od tej decyzji Prokurator Prokuratury Rejonowej w T. wniósł o jej uchylenie w całości powtarzając stanowisko i argumentację przedstawione w sprzeciwie. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że Starosta wznowił postępowanie, działając w oparciu o art. 145a § 1 kpa, ale nie uwzględniając normy zawartej w art. 145a § 2 kpa, wedle której skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Przywołany przez Prokuratora wyrok TK z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt P 46/07, ogłoszony został w Dzienniku Ustaw Nr 159, poz. 1261 i wszedł w życie w dniu 25 września 2009 r. Oznacza to, że złożenie do właściwego organu wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o ten wyrok możliwe było jedynie w terminie do dnia 25 października 2009 r. Z akt sprawy wynika, że Prokurator sprzeciw od decyzji Starosty C. – T. z dnia 20 marca 2012 r., będący formalnie wnioskiem o wznowienie zakończonego postępowania złożył w dniu 14 stycznia 2013r., a więc z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 145a § 2 kpa. Uchybienie terminu jest podstawą do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Natomiast wszczęcie postępowania wznowieniowego, pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, które godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie, z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1114/07, Lex nr 420121). Następnie organ podniósł, że przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § pkt 2 kpa) wobec rażącego naruszenia art. 148 § 1 kpa, przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny (wyrok WSA w Krakowie, z dnia 28 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1502/10, Lex nr 993253). Zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć (wyrok NSA w Warszawie, z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 176/10, Lex nr 992498). Skargę na powyższą decyzję wywiódł Prokurator wnosząc o jej uchylenie. Ponownie podkreślił m. in., że decyzja Starosty C. – T. z dnia [...] marca 2012 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Są to uregulowania prawne analogiczne do nieobowiązującego już przepisu art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Na mocy wyroku z dnia 22 września 2009 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Prokuratora uznane za niezgodne z Konstytucją RP uregulowania art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej są analogiczne z treścią przepisu art. 5 ust. 3 pkt 3 i ust 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co uzasadnia uchylenie decyzji z dnia 25 czerwca 2012 r. na podstawie art. 145a § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 wymienionej ustawy, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c i lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż należy ja wyeliminować z obrotu prawnego, aczkolwiek nie z powodów wskazanych w skardze. Zgodnie z art. 145a § 1 kpa można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Jest to jedna z przesłanek ustawowych stwarzających możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 531). Daje ona zatem podstawę do odstąpienia od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Wznowienie postępowania następuje co do zasady z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 zd. pierwsze kpa). Niezależnie od tego prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kpa lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę (art. 184 § 1 kpa). Wskazać jednak należy, że w przypadku podstawy wznowieniowej z art. 145a kpa postępowanie może być wszczęte jedynie na żądanie strony, co wynika z art. 147 zd. drugie kpa. W tym zakresie zasada skargowości została pozostawiona w pełni rozporządzalności strony, czyli to jedynie od jej woli zależy, czy zażąda wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145a kpa (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 563). Takie rozwiązanie wynika z tego, że na stronę nie można przerzucić negatywnych następstw wadliwego (niezgodnego z normami konstytucyjnymi) ustawodawstwa (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 563). Zgodzić należy się zatem z tezą, że wyłączona jest w ogóle możliwość złożenia przez prokuratora sprzeciwu w trybie art. 184 kpa, opartego na podstawie wznowieniowej wskazanej w art. 145a kpa (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, s. 570 oraz W. Czerwiński, Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym, Toruń 2009, s. 279). W przedmiotowej sprawie Prokurator oparł swój sprzeciw na podstawie wskazanej w art. 145a kpa. Ponieważ był to sprzeciw niedopuszczalny organ zobowiązany był w trybie art. 149 § 3 kpa wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte przez organ I instancji niezasadnie, wobec czego należało orzec w toku prowadzonego postępowania o jego umorzeniu. Rozstrzygniecie organu II instancji było zatem prawidłowe w zakresie umorzenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji (art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 149 § 3 kpa) jednak SKO podało nieprawidłowe uzasadnienie takiego orzeczenia. Powołano się bowiem błędnie na niedochowanie przez Prokuratora terminu wskazanego w art. 145a § 2 kpa, który nie miał w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. Istotą problemu była bowiem zasadnicza niedopuszczalność formalna przedmiotowego sprzeciwu Prokuratora. Sprzeciw ten nie mógł być bowiem wniesiony co do zasady, wobec czego w sprawie nie mogły obowiązywać Prokuratora jakiekolwiek terminy do jego wniesienia. Decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają i warunkują. Stosownie do treści art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno m. in. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, zaś uzasadnienie prawne decyzji winno dawać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie winno "wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, a w sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni" (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 438). Istotny jest wobec tego logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią oraz brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem (tamże, s. 438). Jako podstawę prawną swojej decyzji SKO wskazało art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 149 § 3 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję w której uchyla decyzję organu I instancji i umarza postępowanie I instancji w całości lub części. Chodzi tu o sytuacje gdy należało uznać bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przed organem I instancji ( zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 517 ). W rozpoznawanej sprawie sprzeciw prokuratora był niedopuszczalny co do zasady i z tego powodu należało odmówić wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 kpa, a w przypadku bezzasadnego wznowienia tego postępowania należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Z tego powodu w sprawie znajdował, na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego, zastosowanie przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, nakazujący umorzenie postępowania I instancyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie wskazało zatem jako podstawę zastosowania art. 138 § 1 pkt. 2 kpa- tj. niedochowanie przez Prokuratora terminu wskazanego w art. 145a § 2 kpa, albowiem termin ten nie miał w ogóle zastosowania do sprzeciwu Prokuratora, który nie mógł być wniesiony. W tym zakresie uzasadnienie organu II instancji jest błędne, gdyż nie wskazuje prawidłowych przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania I instancyjnego. Legalność decyzji wymaga natomiast jej zgodności z przepisami prawa materialnego jak i przepisami postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uwzględnić powyżej poczynione rozważania w zakresie dotyczącym prawidłowego uzasadnienia decyzji. W opinii Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie wynik sprawy to bowiem również zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnienie toku myślenia prowadzące w efekcie do zastosowania w danej sprawie konkretnego przepisu prawa (materialnego i procesowego). W tym stanie rzeczy należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) p. p. s. a., jak w pkt. I sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd postanowił zaś w oparciu o art. 152 p.p.s.a.