II OZ 942/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R.T. i P.T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 312/14 oddalające wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R.T. i P.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 312/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wniosek R.T. i P.T. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R.T. i P.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Sąd I instancji wskazał, iż w dniu [...] kwietnia 2014 r. R.T. i P.T. złożyli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (2x2) i czterech domów jednorodzinnych wolnostojących z garażami, drogami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną i zjazdami, przy ul. K. w Jeleniej Górze. W skardze zawarty został również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 czerwca 2014 r. oddalił wniosek. Sąd I instancji stwierdził, iż przedmiotowy wniosek nie spełnia wymogów określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd wyjaśnił, iż o spełnieniu przesłanek warunkujących uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności można natomiast mówić dopiero wówczas, gdy zostanie wykazane, że wykonanie tego aktu lub czynności spowoduje szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wykazali istnienia tych przesłanek. Bez okoliczności uzasadniających wystąpienie przesłanki "znacznej szkody" lub "trudnych do odwrócenia skutków", o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., oraz bez przedstawienia stosownych dokumentów, potwierdzających ich istnienie, nie jest możliwa ocena wniosku pod kątem spełnienia warunków uzasadniających wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji dodał, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. II OZ 665/09). Przy czym przez "wykonanie aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dowolny stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie, nie każdy wymaga wykonania (por. J.P. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2012, str. 224 i nst.). Sąd I instancji zaznaczył, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądu przedstawicieli nauki wynika, że decyzja o warunkach zabudowy, a tym samym również decyzja stwierdzająca jej wygaśnięcie z uwagi na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie nadaje się do wykonania, ponieważ stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego z punktu widzenia wymogów planistycznych. Nie rodzi ona prawa do konkretnego terenu, nie narusza własności i uprawnień osób trzecich, nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Podstawę taką stanowi dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Stad też okoliczność, że taka decyzja ta jest elementem procesu budowlanego pozostaje bez znaczenia dla faktu, że samodzielnie nie uprawnia ona do podjęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Wprawdzie ostateczna decyzja o warunkach zabudowy uprawnia inwestora do wystąpienia ze stosownym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i w tym zakresie decyzja ta wywołuje skutki prawne, jednakże skarżący nie wskazali jaka szkoda i to w rozmiarze znacznym może powstać na skutek wykonania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Zasadności wniosku nie można również upatrywać w tym, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Skoro zatem skarżący nie wykazali, że w sprawie zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, brak było podstaw do wydania orzeczenia zgodnego z ich oczekiwaniami. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., Sąd I instancji odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na ww. postanowienie złożyli R.T. i P.T. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesiono, iż spowodowanie zaskarżonymi decyzjami niemożliwości podjęcia przez skarżących jakichkolwiek robót przygotowawczo budowlanych wynikających z ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy jest dla skarżących niezwykle dolegliwe, dotkliwe i powoduje faktyczne zagrożenie wyrządzenia znacznej szkody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Przedmiotem wniosku jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] marca 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (2x2) i czterech domów jednorodzinnych wolnostojących z garażami, drogami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną i zjazdami, przy ul. K. w Jeleniej Górze. Analiza wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji potwierdza stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że strona nie uprawdopodobniła w nim przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy rozumieć taki stan, w wyniku którego może zostać wyrządzona szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy jej pierwotnych cech. W rozpatrywanej sprawie taki przypadek nie występuje. Merytoryczne zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji nie stanowią przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu. Zasadność wydanej decyzji jest przedmiotem oceny dopiero w toku rozpoznawania wniesionej skargi. Dodatkowo zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania (por. postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/09, a także z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1143/08). Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Jedynym skutkiem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter aktu stwierdzającego, że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym, obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny podziela sposób rozstrzygnięcia wniosku przez Sąd I instancji, gdyż skarżący nie wskazali jaka szkoda i w jak znacznym rozmiarze może powstać na skutek wykonania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 198 i art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.