II GSK 255/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 1298/14 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Tarnowie na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 21 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę budżetową 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miejskiej w T. na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1298/14 oddalił skargę Rady Miejskiej w T. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę budżetową. I Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie (RIO w Krakowie) uchwałą z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. - działając na postawie art. 12 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 dale: ustawa o rio) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 dalej: usg) - stwierdziła nieważność § 2 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] marca 2014 r., na mocy której zmieniono uchwałę budżetową Miasta T. na 2014 r. W uzasadnieniu RIO w Krakowie wskazała, że treść kwestionowanego postanowienia zawartego w § 2 pkt 1 ww. uchwały zmieniającej Rada Miejska w T.naruszono przepis art. 233 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych). Powyższe z tego względu, że Rada Miasta wykroczyła poza inicjatywę uchwałodawczą Prezydenta Miasta i bez zgody organu wykonawczego zmieniła uchwałę budżetową poprzez zmniejszenie kwoty do jakiej Prezydent Miasta T. upoważniony był do dokonywania przesunięć wydatków na nowe zadania inwestycyjne. Zmniejszenie nastąpiło z kwoty 2.500.000 zł do kwoty 100.000 zł. W myśl art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego jest w danym roku budżetowym uchwała budżetowa, w której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do dokonywania zmian w budżecie, w zakresie określonym w art. 258 (art. 212 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy). Przepis art. 258 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dopuszcza, aby organ stanowiący mógł udzielić organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego upoważnień do dokonywania zmian w planie wydatków w granicach działu wydatków innych niż określone w art. 257 tej ustawy. Upoważnienie udzielone organowi wykonawczemu do dokonywania w budżecie zmian w zakresie określonym w art. 258 ustawy o finansach publicznych stanowi integralną część uchwały budżetowej, której zmiana następuje z wyłącznej inicjatywy zarządu jednostki samorządu terytorialnego (art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych). Zdaniem organu nadzoru proces tworzenia i wykonania budżetu powierzono organom gminy dokonując rozgraniczenia ich kompetencji. Tworzenie budżetu poprzez podejmowanie uchwały budżetowej oraz jej zmian należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 usg), zaś przygotowanie projektu uchwały należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (art. 233 pkt 1 i 3 ustawy o finansach publicznych). RIO w Krakowie podkreśliło, że skoro inicjatywa uchwałodawcza to służące danemu podmiotowi prawo przedłożenia organowi stanowiącemu projektu uchwały, to organ stanowiący uchwalający zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie jest uprawniony do wprowadzenia przy tej okazji, z własnej inicjatywy zmian nieobjętych tym projektem. Przy dopuszczeniu takiej możliwości dochodziłoby do istotnego ograniczenia ustawowej kompetencji organu wykonawczego, inicjatywy w sprawie zmiany uchwały budżetowej. W przypadku zmian w uchwale budżetowej inicjatywa organu wykonawczego dotyczy konkretnych kwestii, w ten sposób wyznacza organowi stanowiącemu granice, w których może nadawać tej uchwale określony kształt. Wprowadzenie zmian w budżecie, mimo braku inicjatywy organu wykonawczego jest dopuszczalne, jednak po uprzednim uzyskaniu akceptacji (zgody) tego organu. Zatem w wypadku, gdy w wyniku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie, organ stanowiący chce wprowadzić w nim zmiany nieobjęte tą inicjatywą, musi uzyskać zgodę organu wykonawczego. Wspomniana zgoda powinna być wyrażona w sposób wyraźny, nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Analiza protokołu z obrad drugiej części XLVI sesji Rady Miejskiej w T. z dnia [...] marca 2014 r. prowadzi do wniosku, że Prezydent Miasta T. nie wyraził zgody na wprowadzenie zmiany uchwały budżetowej w zaproponowanej przez Radę wersji. Wobec tego wprowadzona wbrew stanowisku Prezydenta zmiana części uchwały budżetowej nastąpiła z wykroczeniem poza inicjatywę uchwałodawczą Prezydenta Miasta i bez zgody organu wykonawczego. Uzasadniając oddalenie skargi Rady Miejskiej w T. na powyższą uchwałę WSA w Krakowie podkreślił, że sporne pomiędzy stronami jest ustalenie, czy uchwała o zmianie uchwały budżetowej jest "uchwałą budżetową", o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o rio, a w konsekwencji czy zawieszenie biegu terminu, wynikającego z art. 12 ust. 4 cyt. ustawy ma zastosowanie w sprawie. Sąd I instancji podniósł, że istotą przepisu art. 233 pkt 1 i 3 ustawy o finansach publicznych jest podkreślenie, iż zarówno w przypadku samej uchwały budżetowej, jak i w przypadku jej późniejszych zmian inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały należy do zarządu jednostki samorządu terytorialnego (a w przypadku gminy: do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta). Chodzi jedynie o doprecyzowanie ewentualnych wątpliwości, które mogłyby powstać, gdyby w przepisie wymienić jedynie uchwałę budżetową. Hipoteza normy prawnej zawartej w ww. przepisie zawiera więc dwie sytuacje, jednak w obu przypadkach dyspozycja tej normy jest taka sama. Nie ma więc podstaw do wyprowadzania z treści tego przepisu wniosku o konieczności zastosowania odmiennej procedury w przypadku badania przez organ nadzoru - regionalną izbę obrachunkową - legalności uchwały budżetowej oraz legalności uchwały o zmianie uchwały budżetowej. Sąd podał, że zgodnie z tym przepisem art. 91 ust 1 usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Trzeba jednak mieć na uwadze treść art. 12 o rio, którego ust. 1 stanowi, że izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. W myśl ust. 2 powołanego przepisu jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części. Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 4 cytowanej ustawy "Wskazanie nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia zawiesza bieg 30-dniowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 usg na okres nie dłuższy niż 30 dni". W ocenie WSA, badając uchwałę w przedmiocie zmian w budżecie Kolegium RIO zobowiązane było stosować tryb z art. 12 ustawy o rio ze wszystkimi tego konsekwencjami. Cytowany przepis ustawy o rio należy interpretować systemowo. Skoro zatem w art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rio mowa jest o tym, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach procedury uchwalania budżetu i jego zmian oraz budżetu i jego zmian. W związku z tym przewidzianą ku temu procedurę z art. 12 ustawy o rio należy odnosić zarówno do uchwał budżetowych, jak i uchwał w przedmiocie zmiany budżetu, gdyż rodzą one te same skutki materialne. II Skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w T. Zaskarżyła to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w całości. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci: 1. art. 12 ustawy o rio polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowy przepis może być zastosowany w postępowaniu nadzorczym poprowadzonym przez Regionalną izbę Obrachunkową w sprawie uznania za nieważną uchwały o zmianie uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy przedmiotowy przepis znajduje zastosowanie jedynie w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez regionalną izbę obrachunkową w sprawie uznania za nieważną uchwały budżetowej, a w konsekwencji stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie doszło do zawieszenia biegu 30-dniowowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.); 2. art. 91 ust. 1 usg polegające na błędnym uznaniu, że uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z [...] maja 2014 roku nr [...] nie narusza przedmiotowego przepisu, podczas gdy została powzięta z naruszeniem określonego w jego treści terminu, co winno skutkować jej uchyleniem w całości. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wynikająca z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zasada związania sądu granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej określa wskazany w nim zakres zaskarżenia orzeczenia oraz podstawy jego kwestionowania. Normatywne uregulowanie podstaw kasacyjnych zawiera art. 174 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, wskazanie zarzutów oraz ich uzasadnienie jest ważnym elementem skargi kasacyjnej, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej, co wynika ze wspomnianego związania sądu granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że skarżąca nie podważa ustaleń stanu faktycznego. Wobec tego należy przyjąć, że zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny został ustalony przez organy w sposób prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 108/13). Za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 12 ustawy o rio oraz art. 91 ust 1 usg. Według autora skargi kasacyjnej przepis art. 12 ustawy o rio ma zastosowanie jedynie w postępowaniu nadzorczym dotyczącym uznania za nieważną uchwały budżetowej nie zaś uchwały o zmianie uchwały budżetowej. Przy tym zaskarżona uchwała Kolegium RIO w Krakowie narusza art. 91 ust 1 usg. W związku z tak sformułowanymi zarzutami Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, co następuje. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o rio regionalne izby obrachunkowe, są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej podmiotów, o których mowa w ust. 2, zaś zgodnie z ust. 2 tego przepisu izby sprawują nadzór nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych m.in. jednostek samorządu terytorialnego. W treści art. 11 ust. 1 cyt. ustawy zapisano, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach m.in.: wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. Zgodnie z treścią ust. 3 tego art. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwale lub zarządzeniu izba nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa. Zasady sprawowania przez Izby kontroli w ramach nadzoru określone zostały w art. 5 ustawy, zgodnie bowiem z jego treścią - ust.1. – "Izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień, dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności." Podstawowe znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania nadzoru nad samorządem terytorialnym ma normatywne określenie jego zakresu. Przedmiotem nadzoru są uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa), ich kolegialnego organu wykonawczego (zarządu powiatu, zarządu województwa), a także zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta), organów stanowiących i kontrolnych związków jednostek komunalnych (zgromadzenia związku) oraz wykonawczych, czyli zarządu związku (art. 99 u.s.g. i art. 90 u.s.p.) Katalog tych spraw został określony w art. 11 ust. 1 ustawy o rio. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy Izba prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub ich części (ust. 2 art. 12). Z treści cytowanego przepisu wynika, iż ten tryb ma zastosowanie do uchwały budżetowej oraz uchwały ją zmieniającej podejmowanej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (tak NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., II GSK 1058/09 publ: ONSAiWSA z 2011 r. nr 6, poz.109). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie była uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] maja 2014 r., na mocy której zmieniono uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] marca 2014 r (uchwałę budżetową Miasta T. na 2014 r.). Wskazana wyżej uchwała podjęta została na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o rio oraz art. 91 ust. 1 usg. Zatem chodzi tu o uchwałę organu stanowiącego tworzącą podstawy do zmiany budżetu, do której nie ma zastosowania art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o rio w myśl powyższych rozważań. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o rio do wyłącznej kompetencji kolegium należy orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1. W przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, kolegium orzeka o nieważności badanej uchwały lub zarządzenia w całości, bądź w części w zakresie której to istotne naruszenie prawa stwierdziło. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego RIO w Krakowie uprawione było do badania nie tylko uchwały o ustaleniu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, ale także zmian wprowadzonych do tego budżetu już po jego uchwaleniu. Trafnie wskazał WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku, że uchwały dotyczące zmian w budżetu należy traktować tak samo, jak uchwały w sprawie uchwalania budżetu (tak też Regionalne izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy. pod red. M. Stec, Oficyna Warszawa 2010, komentarz do art. 11, str. 330). Powyższe oznacza, że badając uchwałę w przedmiocie zmian w budżecie Kolegium RIO, zobowiązana była stosować tryb z art. 12 ustawy o rio ze wszystkimi tego konsekwencjami. Chodzi tu o zastosowanie przepisu art. 91 ust. 1 usg. W związku z tym organ nadzoru kontrolując zaskarżoną uchwałę obowiązany był w toku jej kontroli wyczerpać tryb uregulowany w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o rio a tym samym zastosować art. 91 ust. 1 usg. Wynika to z jednoznacznej treści art. 12 ustawy o rio, który stanowi, że izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. W myśl ust. 2 powołanego przepisu jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części. Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 4 cytowanej ustawy "Wskazanie nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia zawiesza bieg 30-dniowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) (...) na okres nie dłuższy niż 30 dni". Tym samym niezasadny okazał się zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 § 1 p.p.s.a.