II SAB/Łd 106/14

Dnia 19 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2014 roku sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. do załatwienia wniosku K. G. z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. na rzecz skarżącego K. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. K. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Autor skargi wskazał na naruszenie przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 (w tym lit. "a") ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że opinie biegłych sądowych wydane w postępowaniu przed sądem powszechnym nie stanowią informacji publicznej, pomimo że zawierają one dane publiczne i jako takie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. oraz art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie mimo, że objęte żądaniem wniosku informacje stanowią informacje publiczne. Na tej podstawie K. G. wniósł o zobowiązanie Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 16 czerwca 2014r. o udzielenie informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W motywach skargi jej autor wyjaśnił, że Prezes Sądu Apelacyjnego w Ł. pismem z dnia [...]r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci wszystkich opinii biegłych wydanych w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia [...]r., w sprawie o sygn. akt: [...]. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wskazał, że opinie biegłych nie stanowią informacji publicznej lecz materiał dowodowy i w tym sensie należą do stron, a nie sądu. Zdaniem organu do postępowań przed sądami powszechnymi nie można stosować zasad wypracowanych na gruncie postępowań administracyjnych, w których to akta i materiały tworzące akta sprawy związane są z realizacją prawem przewidzianych zadań publicznych. Sądy te nie mają statusu organu załatwiającego sprawy publiczne. W konsekwencji opinie biegłych nie stanowią informacji publicznej, lecz są dokumentami wytworzonymi na zlecenie sądu, zawierającymi informacje o sposobie załatwienia sprawy. Tymczasem zdaniem skarżącego, opinie biegłych sądowych wydane w postępowaniu przed sądem powszechnym nie tylko stanowią, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacje o sprawach publicznych, ale stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 (w tym lit. "a") u.d.i.p. zawierają dane publiczne, stąd podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Objęte wnioskiem skarżącego opinie biegłych sądowych stanowią dokumenty wytworzone na zlecenie Sądu Okręgowego w K. (ewentualnie Sądu Apelacyjnego w Ł.), a więc podmiotu reprezentującego władzę publiczną, w ramach sfery jego działalności, zawierające informację o ewentualnym sposobie załatwienia prowadzonej przez ten podmiot sprawy. Przy uwzględnieniu stanowiska, iż za informację publiczną uważa się nie tylko dokumenty wytworzone przez organ władzy publicznej ale również takie, których używa do realizacji swoich zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego, K. G. uznał, że żądane opinie biegłych stanowią informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Ponadto treść ustnych opinii biegłych sądowych podlega utrwaleniu w protokole w trakcie rozprawy, który to protokół jest sporządzony pod kierunkiem sędziego przewodniczącego (art. 157 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego) – tj. funkcjonariusza publicznego i przezeń podpisywany, co przesądza o tym, iż stanowi on dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" i art. 6 ust. 2 u.d.i.p.. Wniosek o wydanie takich ustnych opinii obejmuje więc w istocie żądanie udostępnienia zawierającego je protokołu z rozprawy i jako taki zasługuje na uwzględnienie. Skarżący podkreślił także, iż wobec tego, że wnioskowane do udostępnienia dokumenty stanowią informację publiczną, organ zobowiązany był do ich udostępnienia w formie czynności materialno – technicznej, zgodnie z regulacją art. 13 ust. 1 u.d.i.p. lub – stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – do wydania decyzji o odmowie udostępniania informacji publicznej. Tymczasem Prezes Sądu Apelacyjnego ani nie udostępnił informacji, ani nie wydał w tym przedmiocie decyzji, co oznacza, że pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że wykonywanie władzy sądowniczej należy do sądów i trybunałów, które niewątpliwie są organami władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej. W odniesieniu do sądów i trybunałów udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" u.d.i.p.) i o danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" u.d.i.p.), gdyż w tym zakresie można mówić o wykonywaniu władzy publicznej przez sądy i trybunały. Prezes Sądu dalej argumentował, iż z całokształtu przepisów u.d.i.p. wynika, że wnioskiem o informację publiczną może być objęte jedynie pytanie o fakty, dane, czy też stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wszakże opinia biegłego, choć zawiera także elementy twierdzeń o faktach (wypowiedzi opisowe), to przede wszystkim jednak ma walor wypowiedzi wartościującej. W procesie stosowania prawa opinia biegłego złożona do akt sprawy nie musi też być przez sąd orzekający wykorzystana i stanowić podstawy ustaleń oraz rozstrzygnięcia. Pomimo więc działania biegłego na zlecenie sądu, sama potencjalna możliwość wykorzystania przez sąd opinii biegłego nie stanowi załatwienia sprawy publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., natomiast osiągnięcie takiego rezultatu niewątpliwie ułatwia. Nie budzi też wątpliwości organu, że opinia biegłego nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" u.d.i.p., którego definicję zawiera art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W konkluzji organ zaakcentował, iż o ile wykonywanie władzy sądowniczej jest jednym z przejawów wykonywania władzy publicznej, o tyle opinia sporządzona na potrzeby toczącego się postępowania cywilnego – oprócz tego waloru publicznego – ma służyć przede wszystkim w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego indywidualnego podmiotu, strony postępowania. Merytoryczna treść opinii biegłego nie dotyka także w jakimkolwiek zakresie sposobu przyjmowania i załatwiania spraw, nie zawiera danych publicznych organu, w dyspozycji którego opinia ta się znajduje. Taka opinia sporządzona na użytek stron postępowania przed sądem powszechnym, nie stanowi więc informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. pozostając wyłącznie pewnym pośrednim etapem poprzedzającym wykonywanie władzy publicznej sprawowanej przez sądy. Wykonywaniem władzy publicznej jest natomiast rezultat stosowania prawa ujęty w normie prawnej indywidualno – konkretnej, w orzeczeniu przyjmującym postać dokumentu urzędowego, podlegającego udostępnieniu, jako informacja publiczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie" "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub też z dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r., w sprawie sygn. akt I OSK 601/05 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy podmiot zobowiązany do jej udostępnienia rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralnym stanowiskiem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010r., w sprawie sygn. akt I OSK 592/10, wyrok NSA z dnia 6 października 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 1510/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiana ustawa stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Niewątpliwie jest to definicja szeroka i mieści się w nich treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z tymi organami, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tych organów. Jest to zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organy i podmioty wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji powierzonych prawem zadań, nawet jeśli dokumenty te nie pochodzą od organów władzy publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 678/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 22/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dwie kwestie o kluczowym znaczeniu dla niniejszej sprawy nie ulegają wątpliwości. Po pierwsze sądy stanowią władzę publiczną, niezależną od innych władz (art. 173 Konstytucji R.P.). Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe (art. 175 Konstytucji R.P.). Sądami powszechnymi są sądy rejonowe, sądy okręgowe oraz sądy apelacyjne. (art. 1 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2013, poz. 427 ze zm.). Po drugie: generalnie do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne (art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014r., poz. 101 ze zm., dalej jako "K.p.c."). W postępowaniu prowadzonym w celu rozpoznania sprawy cywilnej przedmiotem dowodu są fakty mające dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie (art. 227 K.p.c.). Źródłem dowodowym w takim postępowaniu są między innymi dokumenty, zeznania świadków i oględziny. W wypadkach wymagających wiadomości specjalnych sąd może wezwać jednego lub kilku biegłych w celu zasięgnięcia ich opinii (art. 278 § 1 K.p.c.). Opinia sporządzona przez biegłego może być przedstawiona ustnie lub na piśmie. Ponadto sąd może zażądać ustnego wyjaśnienia opinii złożonej na piśmie, może też w razie potrzeby zażądać dodatkowej opinii od tych samych lub innych biegłych (art. 278 § 3 w związku z art. 286 K.p.c.). Dokonując analizy powyższych okoliczności należy jasno wskazać, iż zarówno opinie biegłych sporządzone na piśmie, jak i opinie ustne utrwalone w protokole rozprawy sądowej (art. 157 § 1 K.p.c.) z uwagi na to, że służą sądowi, a więc organowi władzy publicznej, do realizacji powierzonych mu prawem zadań, stanowią informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 o.d.i.p.. (vide chociażby: wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 października 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Lu 77/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2010r., w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 236/10; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 285/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, iż dokumenty stanowiące utrwalone opinie biegłych nie pochodzą od organów władzy publicznej i nie stanowią dokumentu urzędowego. Dokument zawierający informacje publiczną jest bowiem pojęciem znacznie szerszym niż pojęcie dokumentu urzędowego (vide: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011r., w sprawie sygn.. akt I OSK 490/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podobnie pozbawiona znaczenia jest okoliczność, iż opinia biegłego "nie stanowi załatwienia sprawy publicznej". Oczywiście żadne źródło dowodowe nie zastępuje orzeczenia sądu rozstrzygającego sprawę cywilną. Jeśli jednak opinia biegłego załatwienie takiej sprawy sądowi "ułatwia" (co przyznaje sam organ i sąd korzysta z niej dla wykonania swego publicznego zadania, to taka opinia spełnia kryteria nośnika informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. Analizując okoliczności sprawy należy także wskazać – uwzględniając treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej – iż przedmiotem żądania jest informacja prosta, a strona skarżąca podała w jakiej formie i w jaki sposób żądana informacja winna zostać udostępniona. Złożyła więc wniosek, który winien zainicjować postępowanie uregulowane przepisami u.d.i.p.. Analiza uregulowań omawianej ustawy prowadzi do konkluzji, iż w razie skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia takiej informacji, który taki wniosek otrzymał może zachować się w jeden z poniższych sposobów: 1. – udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno – technicznej. 2. – poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.i.d.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.i.d.p.); 3. – odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.i.d.p.) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.i.d.p.), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej; 4. – odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p.. Pozostając w realiach niniejszej sprawy wypada wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 u.i.d.p.), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 tejże ustawy. Wydanie owych aktów następuje jednak zawsze wtedy gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.i.d.p.. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy. W takiej sytuacji formą obrony swojego stanowiska jest skarga wnioskodawcy na bezczynność organu (vide: postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010r., w sprawie sygn. akt I OSK 405/10; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Go 31/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc jeśli żądana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, to odmowa jej udzielenie mogła nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 owej ustawy, ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wymyka się merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Niezałatwienie wniosku strony skarżącej w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.i.d.p.), stanowi o bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wobec powyższego należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. i tym samym zobowiązać Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie. Z okoliczności sprany nie wynika aby bezczynność stanowiła rażące naruszenia prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.. M.CH.