VII SA/Wa 1088/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. F. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej k.p.a. , stwierdził niedopuszczalność odwołania J. F. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], nakazującej J. F. całkowitą rozbiórkę dobudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części budynku o szerokości 3 m znajdującej się bezpośrednio wzdłuż granicy z działką nr ew. [...]. Odwołanie od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. J. F. nadał listem poleconym w dniu 19 lutego 2014 r. Jak wynika z akt sprawy przesyłka pocztowa skierowana do J. F., zawierająca decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2014 r., była awizowana w dniu 6 lutego 2014 r., zatem jej skuteczne doręczenie nastąpiło w dniu 20 lutego 2014 r. Mając na uwadze powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odwołanie J. F. zostało złożone przedwcześnie tj. przed terminem, wejścia do obrotu prawnego wskazanej decyzji. Zdaniem organu, który przywołał orzecznictwo sądowe, decydujące znaczenie ma dzień doręczenia decyzji stronie, zarówno w sytuacji, gdy w postępowaniu występuje tylko jedna strona, jak i w przypadku wielości stron. Wiąże się z nim jednolita reguła w zakresie możliwości uruchomienia kontroli instancyjnej, dotycząca czasu, w jakim dopuszczalne jest skorzystanie z uprawnienia do wniesienia odwołania. Termin zaskarżenia rozstrzygnięcia jest jednakowy dla poszczególnych stron postępowania, można precyzyjnie zindywidualizować w odniesieniu do każdej z nich. Rozpoczyna on bieg od doręczenia decyzji poszczególnym uczestnikom postępowania. Odmienna wykładnia powołanego przepisu nie jest ani możliwa, ani uzasadniona (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22.11.2012 r., sygn. akt: II SA/Op 419/12, CBOSA). Organ wskazał, że w sytuacji, gdy środek zaskarżenia wniesiony zostaje przed wejściem do obrotu prawnego decyzji lub postanowienia, na które przysługiwało zażalenie, to organ odwoławczy/zażaleniowy winien w oparciu o art. 134 Kpa stwierdzić niedopuszczalność tego środka zaskarżenia (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 01.10.2009 r., sygn. akt: II SA/Ol 661/09, Lex nr 519823). Niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy dana decyzja czy postanowienie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron. Podobnie należy traktować sytuację, kiedy strona wnosi środek odwoławczy przed doręczeniem jej aktu administracyjnego. Także wówczas nie rozpoczyna bowiem biegu termin do wniesienia tego środka (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 15.04.2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 229/11, Lex nr 993283). Zdaniem organu, merytoryczne rozpoznanie przedwcześnie złożonego odwołania stanowiłoby rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. J. F. w skardze zarzucił zaskarżonemu postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., 1) naruszenie art. 110 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. zostało wniesione zanim jeszcze decyzja ta weszła do obrotu prawnego, w sytuacji, gdy ww. decyzja została doręczona innym stronom postępowania w dniu 6 lutego 2014 r., co oznacza, że w dacie wniesienia jego odwołania, tj. w dniu 19 lutego 2014 r., powyższa decyzja była już w obrocie prawnym i wiązała organ administracji z uwagi na jej skuteczne doręczenie innym stronom; 2) naruszenie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 44 § 4 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wniesione w niniejszej sprawie odwołanie jest niedopuszczalne z uwagi na jego wniesienie przed dniem, w którym adresowana do niego korespondencja zawierająca egzemplarz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została uznana za skutecznie doręczoną w trybie art. 44 K.p.a. (fikcja doręczenia), w sytuacji, gdy: - egzemplarz tej decyzji został w dniu 6 lutego 2014 r. doręczony i odebrany przez syna M. F., będącego również stroną postępowania, pod wspólnym adresem zamieszkania przy ul. [...] w [...], - we wskazanej dacie, tj. w dniu 6 lutego 2014 r. strona zapoznała się z treścią decyzji [...]WINB (egzemplarzem odebranym przez syna) w taki sam sposób, w jaki uczyniłbym to odbierając tożsamą korespondencję zaadresowaną na moje nazwisko, a wysłaną na ten sam adres i zawierającą tę samą decyzję, - odwołanie zostało wniesione przed upływem 14 dni liczonych od dnia 6 lutego 2014 r., a przy tym przed upływem terminu do wniesienia odwołania liczonego od dnia, w której adresowana do mnie korespondencja zawierająca odpis decyzji została uznana za skutecznie doręczoną w trybie art. 44 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.). Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], nakazującej J. F. całkowitą rozbiórkę dobudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części budynku strona skarżąca wniosła w dniu 19 lutego 2014r. tj dzień przed doręczenie decyzji w trybie art. 44 K.p.a., przewidującego fikcję doręczenia korespondencji. Strona skarżąca realnie nie odebrała więc decyzji do niej kierowanej. Stronami postępowania były również inne osoby poza stroną skarżącą, które wcześniej przed dniem nadania odwołania przez stronę skarżącą odebrały skutecznie decyzje do niej kierowane. Biorąc powyższe pod uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ponieważ J. F. odwołanie od ww. decyzji organu wojewódzkiego nadał listem poleconym w dniu 19 lutego 2014 r. to należy stwierdzić, że odwołanie J. F. zostało złożone przedwcześnie tj. przed terminem, wejścia do obrotu prawnego wskazanej decyzji. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie jest uzasadniony taki pogląd organu skoro decyzja weszła do obrotu z chwilą najwcześniejszego jej doręczenie i od tego momentu organ jest nią związany. Nie można ,zdaniem Sądu twierdzić, że w stosunku do jednej ze stron decyzja weszła do obrotu, a w stosunku do drugiej strony jeszcze z uwagi na brak skutecznego doręczenia jej decyzji . Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu we wskazanym przez organ wyroku z dnia 22 listopada 2012r. II SA/Op 419/12 stwierdził, że doręczenie decyzji ma zasadnicze znaczenie dla dalszego toku postępowania, gdyż od tego momentu decyzja ta wiąże organ, który ją wydał (art. 110 k.p.a.), natomiast dla strony rozpoczyna się bieg terminu do złożenia odwołania. W związku z tym wniesienie przez stronę odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności, tj. przed doręczeniem decyzji, jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych jakie ustawa wiąże z zaskarżaniem orzeczeń. Zdaniem Sądu Opolskiego , z treści art. 129 § 2 k.p.a. w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wynika, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie a ustawodawca wyraźnie określił moment, od którego otwiera się dla strony możliwość złożenia odwołania. Sąd wskazał, że przepis ten ma zastosowanie uniwersalne, zarówno w sytuacji, gdy w postępowaniu występuje tylko jedna strona, jak i w przypadku wielości stron. Wynika z niego dla poszczególnych uczestników postępowania jednolita reguła w zakresie możliwości uruchomienia kontroli instancyjnej, dotycząca czasu, w jakim dopuszczalne jest skorzystanie z uprawnienia do wniesienia odwołania. Czternastodniowy termin, jednakowy dla poszczególnych stron postępowania, można precyzyjnie zindywidualizować w odniesieniu do każdej z nich. Rozpoczyna on bieg od doręczenia decyzji poszczególnym uczestnikom postępowania. Odmienna wykładnia powołanego przepisu, zdaniem Sądu Opolskiego, nie jest ani możliwa, ani uzasadniona. Zdaniem składu orzekającego, prawna ocena opisanej sytuacji procesowej strony w niniejszej sprawie nie jest jednak taka oczywista jak twierdzi to organ. W przepisie art. 129 § 2 k.p.a. jako datę początkową terminu do wniesienia odwołania wskazano datę doręczenia decyzji stronie. Znaczenie tej normy jest oczywiste tam, gdzie w postępowaniu administracyjnym występuje jedna strona i doręczenie decyzji następuje do jej rąk. Wtedy, z dniem doręczenia, decyzja wprowadzana jest do obrotu prawnego. Od tej daty organ związany jest decyzją (art. 110 k.p.a.), od tej daty strona może podejmować także inne, niż wniesienie odwołania, czynności dotyczące tej decyzji (np. złożyć wniosek o jej uzupełnienie). Zgodzić się należy z tezą, że w takich sprawach wniesienie odwołania przed datą doręczenia decyzji nie jest dopuszczalne. W istocie bowiem decyzja niedoręczona stronie w sensie prawnym "nie istnieje", nie ma więc rozstrzygnięcia, które mogłoby być kwestionowane. Rzecz nie jest już tak oczywista, jeśli w postępowaniu administracyjnym występuje więcej niż jedna strona. Powstaje wówczas pytanie, czy doręczenie decyzji jednej stronie otwiera termin do wniesienia odwołania dla stron pozostałych. Przepis art. 129 § 2 k.p.a., używając bezosobowej formy "odwołanie wnosi się" nie identyfikuje wyraźnie podmiotu wnoszącego odwołanie z tą stroną, której decyzja została doręczona. Powszechnie zaś przyjmuje się, że nie ma przeszkód we wniesieniu odwołania przez stronę, która w ogóle nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona. Dla takiej strony termin do wniesienia odwołania upływa wraz z upływem terminu dla tej strony, której decyzję doręczono najpóźniej. Zauważyć też należy, że początkiem terminu określonego w dniach jest na ogół pewne zdarzenie takie jak np. doręczenie decyzji stronie, od którego oblicza się termin. Przy czym zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany jeżeli przed jego upływem pismo zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe; Problem ten zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 17 stycznia 2013r. II SA/Kr 1536/12 stwierdził, że termin do wniesienia odwołania przez każdą stronę otwiera się z dniem, w którym decyzja wprowadzana jest do obrotu, czyli w pierwszej dacie doręczenia którejkolwiek ze stron, a dla danej strony biorącej udział w postępowaniu upływa po 14 dniach od doręczenia decyzji tej stronie. Zdaniem Sądu Krakowskiego przepis art. 129 § 2 k.p.a., używając bezosobowej formy "odwołanie wnosi się" nie identyfikuje wyraźnie podmiotu wnoszącego odwołanie z tą stroną, której decyzja została doręczona. Powszechnie zaś przyjmuje się, że nie ma przeszkód we wniesieniu odwołania przez stronę, która w ogóle nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona. Dla takiej strony termin do wniesienia odwołania upływa wraz z upływem terminu dla tej strony, której decyzję doręczono najpóźniej. Interpretując przepis art. 110 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a., uzasadniona jest zdaniem Sądu teza, że termin do wniesienia odwołania dla każdej ze stron otwiera się z dniem, w którym decyzja wprowadzana jest do obrotu, czyli w tym przypadku, w pierwszej dacie doręczenia którejkolwiek ze stron, a dla strony biorącej udział w postępowaniu upływa po 14 dniach od doręczenia decyzji tej stronie. Niczym nie byłoby bowiem uzasadnione założenie, że w takiej sytuacji początkowy termin dla strony pozbawionej udziału w sprawie jest taki sam, jak dla strony której decyzję doręczono najpóźniej. Istotą przepisów dotyczących terminów zaskarżenia jest określenie przesłanek umożliwiających stwierdzenie, że w konkretnej dacie decyzja stała się ostateczna. W tym właśnie celu, zamykając wskazanym terminem możliwość działania w sprawie, ustawodawca ogranicza w czasie uprawnienia stron. Dla określenia ostatniego dnia konieczne jest uregulowanie długości terminu. Samo określenie długości terminu ma więc niejako charakter wtórny: ma umożliwić realizację zasadniczego celu opisanej normy. Nie jest natomiast celem tej normy ścisła unifikacja uprawnień stron w zakresie przyznanego im czasu do wniesienia odwołania. W kontekście powyższego uzasadniona jest zdaniem Sądu teza, że termin do wniesienia odwołania przez każdą stronę otwiera się z dniem, w którym decyzja wprowadzana jest do obrotu, czyli w pierwszej dacie doręczenia którejkolwiek ze stron, a dla danej strony biorącej udział w postępowaniu upływa po 14 dniach od doręczenia decyzji tej stronie. Stanowiska tego nie zmienia to, że w sprawie zastosowanie miał przepis art. 44 k.p.a. Przepis ten reguluje jedynie szczególny sposób zawiadamiania stron i ustanawia prawne przesłanki ustalenia daty "fikcyjnego" doręczenia. Z przepisu tego jednak nie wynika, aby wydana w sprawie decyzja wprowadzana była do obrotu prawnego dopiero z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 4 art. 44 K.p.a. Z powyższych względów nie można uznać, aby odwołanie skarżącego wniesione zostało "przedwcześnie" oraz by merytoryczne rozpoznanie odwołania złożonego jeszcze przed doręczeniem decyzji osobie składającej odwołanie ale już po wejściu decyzji do obrotu prawnego stanowiłoby rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. i jako takie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega uchyleniu.