I SA/Wa 2820/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Dyrektora [...] [...] i [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny Nieruchomość położona w gminie [...], obrębie [...] [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r.,nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę autostrady [...] na odcinku [...] – [...] [...] o urządzenia ochrony środowiska, tj. trzy zastępcze zbiorniki rozrodcze dla płazów – [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] i [...] [...] w wysokości [...] zł, za przedmiotową nieruchomość oraz zobowiązał [...] Dyrektora [...] [...] i [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz [...] i [...] [...] za prawo własności przedmiotowej nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, a także zobowiązał [...] Dyrektora [...] [...] i [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Dyrektora [...] [...] i [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dla ustalenia odszkodowania, na zlecenie Wojewody [...], w dniu [...] lutego 2013 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...][...] operat szacunkowy, określający wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, na kwotę [...] zł. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie [...] [...], w gminie [...]. Bezpośrednie sąsiedztwo wycenianych działek stanowią tereny niezabudowane, lasy, tereny rolnicze, autostrada [...], pojedyncza zabudowa siedliskowa. Na obszarze, z którego przedmiotowe działki zostały wydzielone nie były posadowione obiekty budowlane, nie było naniesień roślinnych oraz ogrodzenia. Wydzielone działki nie stanowią funkcjonalnej całości, mają płaską powierzchnię i nieregularny kształt. Autorka operatu ustaliła również, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzone uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2006 r., zgodnie z którym działka ewidencyjna nr [...] przeznaczona była w części pod tereny rolnicze, łąki i pastwiska, działka [...] przeznaczona była pod łąki i pastwiska, natomiast działka nr [...] w części pod łąki i pastwiska, cieki, zbiorniki wodne i jeziora. Biegła, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Autorka operatu wskazała, iż aby wypełnić wszystkie przesłanki ustawowe dotyczące ustalenia podstawy wysokości odszkodowania za grunty zajęte lub przeznaczone pod drogi dokonano analizy cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, o sposobie użytkowania/przeznaczeniu jak dotychczasowe przeznaczenie/sposób użytkowania działki nr [...], z której wydzielona została działka nr [...] (w części tereny rolnicze, i części tereny łąk i pastwisk) i działka nr [...] z której wydzielona została działka nr [...] (łąki i pastwiska) oraz działka nr [....] (w części tereny łąk, pastwisk, cieków, zbiorników wodnych i jezior) oraz dla alternatywnego przeznaczenia, zgodnego z celem wywłaszczenia, tj. pod drogę, ostatecznie realizując zasadę korzyści dla wywłaszczanego. Biegła stwierdziła, że, przyjmując średnią cenę transakcyjną nieruchomości rolnych na poziomie [...] tys. zł/ha ([...] zł/m powierzchni gruntu) w porównaniu do cenności gruntów przeznaczonych pod drogi, zasada korzyści jest realizowana w przypadku alternatywnego przeznaczenia nieruchomości. W związku z powyższym wyceny dokonano w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej powoływanego jako: "rozporządzenie"). Minister podał, że w tabeli na str. 16 operatu zestawiono 17 transakcji nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe z terenów powiatów: [...], [...], [...], [...] i [...], zawartymi w latach 2011-2012 r. Ceny tych nieruchomości wahały się w przedziale od [...] – [...] zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej [...] zł/m2. Z przyjętego zbioru transakcyjnego wybrano nieruchomość o cenie minimalnej, nieruchomość o cenie maksymalnej oraz dokonano ich szczegółowej charakterystyki. Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianych działek, które zestawiono na str. 17 operatu szacunkowego. Przyjęto następujące cechy i ich wagi: lokalizacja szczegółowa - 40%, cenność gruntów sąsiednich - 40%, dostępność do infrastruktury - 10%, dojazd i dostępność do układu zewnętrznych ciągów komunikacyjnych - 10%. Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych. W tabelach na str. 17-18 opracowania dokonano zestawienia cech nieruchomości porównawczych z nieruchomością wycenianą, obliczono wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem cech rynkowych, a następnie obliczono wartość nieruchomości na łączną kwotę [...] zł. Organ wskazał, że wobec wydania nieruchomości inwestorowi w terminie określonym w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., Wojewoda [...] prawidłowo powiększył kwotę odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł. Aby dokonać oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Organ stwierdził, że w warunkach rozpatrywanej sprawy, po dokonanym badaniu rynku nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne oraz rynku nieruchomości nabywanych na cele drogowe,, biegły rzeczoznawca majątkowy uznała, iż cel nabycia ww. nieruchomości rolnej zwiększa jej wartość. Z tego względu prawidłowo w procesie wyceny zastosowano regułę wyrażoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę, że w sprawie cel wywłaszczenia zwiększa wartość części rolnej ww. nieruchomości, a na rynku lokalnym występują nieruchomości drogowe, biegła zasadnie wykorzystała do wyceny te nieruchomości. Organ stwierdził, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Od powyższej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r., nr [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] Dyrektor [...] [...] i [...]. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie został zebrany prawidłowo i wyczerpująco oraz, że dał podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w sprawie; 2) art. 7, art. 11 § 1 oraz art. 80 Kpa w zw. z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej jako "ugn") poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie;  3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 128 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ugn, poprzez ustalenie, w wyniku błędnie przyjętej metody wyceny, odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość nieruchomości, 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 154 ugn, poprzez uznanie metodologii wyceny wartości nieruchomości za prawidłową. 5) § 36 ust. 4 rozporządzenia i art. 151 ust. 1 ugn, poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, a tym samym przyjęcie niewłaściwej metody wyceny z pominięciem istniejących danych o cenach nieruchomości podobnych, 6) w zw. § 36 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego pominięcie i niezastosowanie; W odpowiedzi na skargę organ wniosło oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2014 r. pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o odrzucenie skargi na postawie art. 56 § 1 ust 6 Ppsa, względnie o oddalenie skargi. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: "Ppsa") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejmowanej na cele dróg publicznych kluczowe znaczenie ma zdefiniowanie nieruchomości podobnych wg. których określana będzie wartość przejmowanej nieruchomości. W tej materii szczególny mechanizm zawarty jest w art. 134 ust. 3-4 ugn, który możemy określić jako "zasadę korzyści". Zasada ta polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. W ramach tej zasady występują dwa pojęcia: aktualny sposób użytkowania, przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenie. Pierwsze z pojęć – "aktualny sposób użytkowania" oznacza wycenę wg. faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Przy tym jeżeli przejmowana jest część nieruchomości, to faktyczny sposób użytkowania można ustalić w oparciu o pozostałą część nieruchomości. Badanie rynku nieruchomości wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego ma wskazywać, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie. Rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10.) W przedmiotowej sprawie organy administracji, ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość oparły się na opinii biegłego [...] [...], uznając sporządzony przez nią operat szacunkowy za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd nie podziela tej oceny. W ocenie Sądu, operat ten został sporządzony z naruszeniem przepisów art. 36 rozporządzenia. Zgodzić należy się ze skarżącym, że w autorka operatu niewłaściwie przy dokonywaniu wyceny nieruchomości zastosowała § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zasadnie w skardze skarżący podnosi, że § 36 ust. 4 nie może mieć zastosowania w tej sprawie bowiem dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji zrid już były przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ugn przeznaczenie taki wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości było rolne i było odmienne od przeznaczenia wynikającego z decyzji zrid. W rozpoznawanej sprawie w dniu wydania decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 21011 r. o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości było rolne. Z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], wynika, że dla działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...], gm.[...] nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w obowiązującej uchwale do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała nr [....] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2006 r.) działki położone są na terenie oznaczonym jako: działka [...] w części tereny rolnicze i w części łąki i pastwiska, działka [...] – w części tereny rolnicze i w części łąki i pastwiska, działka [...] – łąki i pastwiska, działka [...] – łąki i pastwiska, działka [...] w części łąki i pastwiska i w części cienki, zbiorniki wodne, jeziora. Skoro w dniu wydania decyzji zrid przeznaczenie nieruchomości było rolne, biegła przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie powinna zastosować § 36 ust. 4, natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć na przepisie § 36 ust. 3 rozporządzenia. Uchybienie to nie zostało dostrzeżone przez organy obu instancji przy ocenie sporządzonego operatu szacunkowego pod względem jego prawidłowości. W tych warunkach, w ocenie Sądu, w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, jak również § 36 ust. 3 rozporządzenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stąd też należało uchylić decyzji organów obu instancji. W ponownym postępowaniu organ I instancji uwzględni zawartą powyżej ocenę prawną i wyda rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 Ppsa, orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.