II SO/Wa 46/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku T K o wymierzenie Stowarzyszeniu [...] z/s w [...] grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z 23 października 2013 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: - oddalić wniosek - Wnioskiem z 10 stycznia 2014 r. T. K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Prezesowi Zarządu Krajowego Stowarzyszenia [...] z/s w [...] grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "P.p.s.a." (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z 23 października 2013 r. na bezczynność Stowarzyszenia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Stowarzyszenie, w odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 20 lutego 2014 r. stwierdziło, że zobowiązanie Sądu do udziału Stowarzyszenia w niniejszym postepowaniu jest bezprawne, ponieważ nie podlega ono przepisom ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani przepisom Kodeksu postepowania administracyjnego. Dodatkowo Stowarzyszenie odniosło się do wniosku T. K. o udostępnienie informacji publicznej i stwierdziło, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznych. Następnie z uwagi na niedające się usunąć wątpliwości Sąd pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. wezwał Stowarzyszenie m.in. do przedstawienia sprawozdania finansowego, bądź też innego dokumentu z którego wynika, jakie są źródła finansowania Stowarzyszenia. Ponadto poinformował Stowarzyszenie w jakim celu potrzebne są powyższe dokumenty oraz zapewnił, ze nie zostaną one udostępnione skarżącemu, ani osobom trzecim. Stowarzyszenie nie odpowiedziało na powyższe wezwanie Sądu. Postanowieniem z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SO/Wa 4/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Stowarzyszeniu [...] grzywnę w wysokości 3 000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 535/14 uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że skarga T. K. na bezczynność z dnia 23 października 2013 r., choć nadana na adres siedziby Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], w istocie dotyczyła bezczynności Prezesa Zarządu Krajowego tego Stowarzyszenia – L. K. Wynika to expressis verbis z jej treści. Zasadniczo zatem, ewentualne wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. winno być rozważane nie w stosunku do Stowarzyszenia [...], lecz jego Prezesa. Nie można przy tym uznać, że wniesiona przez T. K. skarga na bezczynność, choć odnosi się wprost do Prezesa Zarządu Krajowego Stowarzyszenia [...], w istocie dotyczy w/w Stowarzyszenia. Pomimo iż te dwa podmioty są ze sobą związane, nie można ich jednak utożsamiać. W statucie Stowarzyszenia nie ma bowiem mowy o tym, aby Prezesowi przysługiwały przymioty samego Stowarzyszenia (np. zdolność sądowa) i odwrotnie. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że również wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 października 2013 r. skierowany został przez T. K. bezpośrednio do Prezesa Zarządu Krajowego Stowarzyszenia [...] L. K. W materii dostępu do informacji publicznej zobowiązanym może być nie tylko podmiot funkcjonujący w obrocie prawnym, ale też jego oddział czy organ generalnie niemający stosownych zdolności. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał w tym miejscu wyrok tego Sądu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1349/13. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podniósł też, iż w świetle przepisu art. 134 P.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi, które zarówno w zakresie przedmiotowym, jak również podmiotowym zakreśla sama strona. To zatem ona jest odpowiedzialna m. in. za prawidłowe oznaczenie podmiotu, którego zbadania bezczynności się domaga. Jeżeli zatem z wniosku z dnia 23 października 2013 r. wynika, iż dotyczy ona wymierzenia grzywny Prezesowi Zarządu Krajowego Stowarzyszenia [...] L. K., to przed rozstrzygnięciem tego wniosku należałoby najpierw ustalić, kto był zobowiązany do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, czego Sąd Wojewódzki nie uczynił. Powyższe powoduje zatem, że Sąd ten ponownie rozpoznając sprawę będzie zobligowany rozważyć, którego dokładnie podmiotu dotyczył wniosek o wymierzenie grzywny z powodu nienadania skardze biegu. W dniu 22 lipca 2014 r. Stowarzyszenie [...] przekazało do Sądu odpowiedź na skargę T. K. z dnia 23 października 2013 r. oraz kopię tej skargi. Pismem z dnia 28 lipca 2014 r. Sąd wezwał pełnomocnika Stowarzyszenia do nadesłania oryginału przedmiotowej skargi. Wezwanie to zostało wykonane przez pełnomocnika Stowarzyszenia w dniu 5 sierpnia 2014 r. i w dniu 7 sierpnia 2014 r. sprawa ze skargi T. K. z dnia 23 października 2013 r. została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt II SAB/Wa 544/14. W sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 544/14 Sąd pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r., wezwał skarżącego do sprecyzowania skargi poprzez wskazanie, czy skarga ta dotyczy bezczynności Stowarzyszenia [...], czy też bezczynności Prezesa tego Stowarzyszenia. W sprawie o sygn. akt II SO/Wa 46/14 Sąd pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. również wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku o wymierzenie grzywny poprzez wskazanie, czy wniosek ten dotyczy Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], czy też Prezesa Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]. W piśmie z dnia 25 sierpnia 2014 r. złożonym do sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 544/14 skarżący wskazał, że jego skarga dotyczy Stowarzyszenia [...]. W piśmie z tej samej daty złożonym do akt sprawy II SO/Wa 46/14 skarżący wskazał, że jego wniosek o wymierzenie grzywny dotyczy również Stowarzyszenia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując sprawę ponownie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 ustawy). Natomiast art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.) stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu sądowoadministarcyjnym o udostępnienie informacji publicznej przekazanie skargi, akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wskazana regulacja stanowi zatem przepis szczególny w stosunku do ogólnego unormowania w art. 54 § 2 P.p.s.a, zakreślający inny, krótszy termin do wykonania obowiązku ciążącego na organie. W myśl zaś art. 55 § 1 P.p.s.a w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 ustawy, jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, 2006 r., Nr 6, poz. 156). Stosownie jednak do treści art. 55 § 1 P.p.s.a "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a, a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 381). Ponadto w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do znacznego opóźnienia w przekazaniu skargi do Sądu. Z akt sprawy o sygn. II SAB/Wa 544/14 wynika bowiem, że skarga T. K. z dnia 23 października 2013 r. wpłynęła do siedziby Stowarzyszenia w dniu 25 października 2013 r. Odpowiedzią na tą skargę została przekazana do Sądu w dniu 22 lipca 2014 r., zaś sama skarga ostatecznie w dniu 5 sierpnia 2014 r. Mimo tego opóźnienia wniosek o wymierzenie grzywny Stowarzyszeniu [...] jest jednak niezasadny. Należy bowiem zauważyć, że przedmiotowa skarga została skierowana do Prezesa Zarządu Krajowego Stowarzyszenia L. K. Dopiero w piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2014 r., złożonym do akt sprawy o sygn. II SAB/Wa 544/14, a więc już po przekazaniu skargi do Sądu, skarżący sprecyzował, iż podmiotem, którego dotyczy jego skarga na bezczynność, jest Stowarzyszenie [...]. W piśmie procesowym z tej samej daty, złożonym do akt niniejszej sprawy, skarżący oświadczył zaś, że jego wniosek o wymierzenie grzywny dotyczy Stowarzyszenia [...]. W tej sytuacji żądanie wymierzenia grzywny Stowarzyszeniu jest niezasadne, albowiem skarga na bezczynność pierwotnie dotyczyła Prezesa Zarządu Krajowego tego Stowarzyszenia, a zatem Stowarzyszenie nie było zobowiązane do jej przekazania do Sądu. W postanowieniu z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 535/14 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł ocenę prawną, którą Sąd rozpatrujący niniejszy wniosek o wymierzenie grzywny jest związany, a zgodnie z którą na gruncie dostępu do informacji publicznej zobowiązanym może być nie tylko podmiot funkcjonujący w obrocie prawnym, ale też jego oddział czy organ generalnie niemający stosownych zdolności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że nie można uznać, iż wniesiona przez T. K. skarga na bezczynność, choć odnosi się wprost do Prezesa Zarządu Krajowego Stowarzyszenia [...], w istocie dotyczy w/w Stowarzyszenia. Pomimo iż te dwa podmioty są ze sobą związane, nie można ich jednak utożsamiać. W statucie Stowarzyszenia nie ma bowiem mowy o tym, aby Prezesowi przysługiwały przymioty samego Stowarzyszenia (np. zdolność sądowa) i odwrotnie. Należy również zauważyć, że stosownie do postanowień statutu Stowarzyszenia oraz ujawnionych w Krajowym Rejestrze Sądowym zasad reprezentacji Stowarzyszenia, Prezes Zarządu Krajowego Stowarzyszenia nie jest uprawniony do samodzielnej reprezentacji Stowarzyszenia. Organem reprezentującym Stowarzyszenie jest Zarząd Krajowy, a do składania oświadczeń woli w imieniu Stowarzyszenia wymagane jest łączne działanie dwóch członków Zarządu. Prezes Zarządu Krajowego wchodzi zaś w skład Zarządu Krajowego. Działań Prezesa Zarządu Krajowego nie można zatem poczytywać jako działań samego Stowarzyszenia. W tej sytuacji należy stwierdzić, że wniosek o wymierzenie grzywny Stowarzyszeniu [...] za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 64 § 3 oraz 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.