I OZ 535/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SO/Wa 4/14 w przedmiocie wymierzenia Stowarzyszeniu "[...]" z siedzibą w Warszawie grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SO/Wa 4/14, wymierzył Stowarzyszeniu "[...]" z siedzibą w Warszawie grzywnę w wysokości 3.000 zł za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi T. K. z dnia 23 października 2013 r. na bezczynność tego Stowarzyszenia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 10 stycznia 2014r. T. K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Stowarzyszeniu "[...]" z siedzibą w Warszawie grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi na bezczynność Stowarzyszenia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Stowarzyszenie w odpowiedzi na powyższy wniosek stwierdziło, że zobowiązanie go do udziału w niniejszym postępowaniu jest bezprawne, ponieważ nie podlega ono przepisom ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo Stowarzyszenie odniosło się do wniosku T. K. o udostępnienie informacji publicznej i stwierdziło, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznych. Sąd I instancji pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. wezwał Stowarzyszenie m.in. do przedstawienia sprawozdania finansowego, bądź też innego dokumentu, z którego wynika, jakie są źródła finansowania Stowarzyszenia. Ponadto poinformował Stowarzyszenie, w jakim celu potrzebne są powyższe dokumenty oraz zapewnił, ze nie zostaną one udostępnione skarżącemu, ani osobom trzecim. Jednakże Stowarzyszenie nie odpowiedziało na wezwanie Sądu. Uzasadniając wymierzenie Stowarzyszeniu grzywny, Sąd I instancji wskazał, iż obowiązek przekazania sądowi administracyjnemu skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ (podmiot) ten uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że w istocie nie jest on organem administracji, czy nawet dysponentem żądanych informacji, albo też stwierdzi, że objęte podaniem dane nie stanowią informacji publicznej. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ (podmiot) do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem w ocenie Sądu nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia organu (podmiotu) od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Jedynie sąd jest władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym, jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ (podmiot) nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (p. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11; z 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OZ 495/10; z 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10; z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przewidziana w art. 55 § 1 P.p.s.a. instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu wypełnienia przezeń obowiązków procesowych, o jakich mowa w art. 54 § 2 cytowanej ustawy. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, grzywna pełni dodatkowo także funkcję represyjną. Ta funkcja znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 cytowanej ustawy (p. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, publ. ONSA/WSA 2010/1/2). Instytucja wymierzenia grzywny ma też cel prewencyjny, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy. Analiza akt przedmiotowej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że Stowarzyszenie uchybiło obowiązkowi, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że skarga z dnia 23 października 2013 r. została wniesiona do Stowarzyszenia ale nie przekazano jej do Sądu. Stowarzyszenie natomiast nie zajęło w tym zakresie jakiegokolwiek stanowiska, ale też nie zaprzeczyło, by przedmiotowa skarga do niego nie wpłynęła. Dodatkowo Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania nie jest ani kwestia, czy informacja objęta żądaniem skarżącego jest informacją publiczną, ani prawidłowość reakcji strony przeciwnej na zgłoszone żądanie o udostępnienie informacji publicznej, czy też zasadność skargi na bezczynność tego organu. Przedmiot badania w niniejszej sprawie stanowi zdaniem Sądu I instancji tylko i wyłącznie kontrola prawidłowości wykonania przez Stowarzyszenie ustawowych obowiązków związanych z wpływem skierowanej do Sądu skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz możliwość zastosowania sankcji przewidzianych za ewentualne niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków. Tym samym zaistniały w ocenie Sądu przesłanki do orzeczenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., gdyż niewątpliwie skarga, w określonym 15 - dniowym terminie, nie została przekazana do Sądu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w Warszawie, domagając się jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie art. 55 § 1 w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. i w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 3 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej - w związku z wymierzeniem grzywny podmiotowi niepodlegającemu powyższej regulacji oraz w sprawie niepodlegającej powyższej regulacji, 2) uchybienie art. 55 § 1 P.p.s.a. w związku z naruszeniem zasady wymierzania grzywny. W ocenie Stowarzyszenia nie spełnia ono kryteriów żadnego z podmiotów podlegających normie prawnej wyrażonej w art. 3 § 2 P.p.s.a. Ponadto wskazano, że wnioskodawca nie żądał udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem chodziło mu o dokumenty złożone w sądzie rejestrowym, które nie mają charakteru takiej informacji. Co więcej były one przedmiotem badania sądu rejestrowego i efekt złożenia tych dokumentów został uwidoczniony w rejestrze stowarzyszeń. Dostęp do tego rejestru jest jawny, widnieje na stronach internetowych Stowarzyszenia, o czym wnioskodawca wie. Stowarzyszenie podkreśliło również, że nigdy nie miało zamiaru uchybić jakimkolwiek obowiązkom przewidzianym przez przepisy prawa, a wymierzona grzywna jest nie tylko bezzasadna, ale również wygórowana. Stowarzyszenie jest podmiotem, który prowadzi działalność pożytku publicznego, a więc nie nastawioną na akumulowanie zysków lub ich podział, a wszelkie swoje środki przeznacza na pomoc Polakom za granicą. W odpowiedzi na zażalenie T. K. wniósł o jego oddalenie oraz obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jego treści. Na wstępie podnieść należy, iż wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. może nastąpić wyłącznie w stosunku do organu administracji, który nie przesłał do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniesionej za swoim pośrednictwem skargi, o której mowa w art. 3 § 2 i art. 50 P.p.s.a. Obowiązek wynikający z art. 54 § 2 P.p.s.a., spoczywa nie tylko na organie administracji publicznej w sensie ustrojowym, lecz również na podmiotach, które z uwagi na nałożone na nie przepisami prawa administracyjnego kompetencje, należy uznać za organy administracji w sensie funkcjonalnym. W niniejszym jednak przypadku skarga na bezczynność z dnia 23 października 2013 r., choć nadana na adres siedziby Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w Warszawie, w istocie dotyczyła bezczynności Prezesa Zarządu Krajowego tego Stowarzyszenia – L. K. Wynika to expressis verbis z jej treści. Zasadniczo zatem, ewentualne wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. winno być rozważane nie w stosunku do Stowarzyszenia [...], lecz jego Prezesa. Nie można przy tym uznać, że wniesiona przez T. K. skarga na bezczynność, choć odnosi się wprost do Prezesa Zarządu Krajowego Stowarzyszenia "[...]", w istocie dotyczy w/w Stowarzyszenia. Pomimo iż te dwa podmioty są ze sobą związane, nie można ich jednak utożsamiać. W statucie Stowarzyszenia nie ma bowiem mowy o tym, aby Prezesowi przysługiwały przymioty samego Stowarzyszenia (np. zdolność sądowa) i odwrotnie. Dodatkowo należy wskazać, że również wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 października 2013 r. skierowany został przez T. K. bezpośrednio do Prezesa Zarządu Krajowego Stowarzyszenia "[...]" L. K. W materii dostępu do informacji publicznej zobowiązanym może być nie tylko podmiot funkcjonujący w obrocie prawnym, ale też jego oddział czy organ generalnie niemający stosownych zdolności (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1349/13 i cytowane tam orzecznictwo, publ. jw.). W świetle przepisu art. 134 P.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi, które zarówno w zakresie przedmiotowym, jak również podmiotowym zakreśla sama strona. To zatem ona jest odpowiedzialna m. in. za prawidłowe oznaczenie podmiotu, którego zbadania bezczynności się domaga. Jeżeli zatem z wniosku z dnia 23 października 2013 r. wynika, iż dotyczy ona wymierzenia grzywny Prezesowi Zarządu Krajowego Stowarzyszenia "[...]" L. K., to przed rozstrzygnięciem tego wniosku należałoby najpierw ustalić, kto był zobowiązany do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, czego Sąd Wojewódzki nie uczynił. Powyższe powoduje zatem, że Sąd ten ponownie rozpoznając sprawę będzie zobligowany rozważyć, którego dokładnie podmiotu dotyczył wniosek o wymierzenie grzywny z powodu nienadania skardze biegu. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności odniesienie się do podniesionych w zażaleniu Stowarzyszenia "[...]" zarzutów było – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – przedwczesne, aczkolwiek można podzielić jego stanowisko co do braku motywacji wysokości nałożonej grzywny. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na zażalenie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, że nie może on zostać uwzględniony, bowiem zgodnie z art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie od postanowienia.