IV SA/Wa 1186/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński (spr.), sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Rada Gminy W. w dniu [...] grudnia 2013 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., dalej "zaskarżona uchwała". H. K. pismem z 5 grudnia 2013 r. wezwała Radę Gminy W. do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą poprzez to, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. dopuszcza na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w K., gmina W., możliwość zabudowy przemysłowej. Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Rada Gminy W. odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania. Skargę do Sądu na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] wywiodła H. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie: • art. 140 w związku z art. 144 oraz art. 5 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej "kc", poprzez dopuszczenie zabudowy przemysłowej na działce ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność Z. Z. i będącą nieruchomością sąsiadującą w stosunku do nieruchomości składającej się z działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej. W konsekwencji pozwoli właścicielowi działki nr [...] na zalegalizowanie samowoli budowlanej, gdzie obecnie prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci wytwórni elementów betonowych. Działalność ta w istotny sposób narusza prawa osób trzecich, w tym przypadku prawo własności skarżącej. • art. 5 kc w zakresie zasad współżycia społecznego poprzez pośrednie zaakceptowanie samowoli budowlanej na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], mającej wpływ na korzystanie z prawa własności do nieruchomości sąsiadującej, • art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej "upzp", poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że studium ma odzwierciedlać stan zabudowy istniejącej na terenie przez niego objętym bez uwzględnienia tego czy jest on zgodny z prawem, • art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 upzp, poprzez zastosowanie w zaskarżonej uchwale zapisów, które przedłożyły interesy lokalnego przedsiębiorcy nad interes prawny innych właścicieli nieruchomości, czym naruszona została istota prawa własności skarżącej, • art. 9 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 upzp poprzez błędną wykładnie polegającą na zignorowaniu faktu, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych jako aktów prawa miejscowego kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, które to wskutek przyjęcia ww. studium w aktualnej treści będą miały wpływ na wykonywanie prawa własności do działki sąsiadującej z działką ewidencyjną nr [...]. Wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, a w uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła ww. sformułowane zarzuty. Rada Gminy W. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz inne akty tych organów niż wymienione, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa). W myśl art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny (zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej) i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W dalszej kolejności Sąd bada, czy podjęta uchwała narusza interes prawny strony. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy W. w dniu [...] grudnia 2013 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. Uchwałę w powyższym przedmiocie niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca H. K. przed wniesieniem skargi dopełniła wymogu wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a wezwanie było bezskuteczne. Skargę do Sądu skarżąca wniosła z zachowaniem terminu. Badając legitymację skarżącej H. K. do zaskarżenia uchwały, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Stroną w postępowaniu, toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Wnoszący skargę w tym trybie musi bowiem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszenia interesu prawnego skarżącego. Dla skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest zatem wystarczające posiadanie interesu prawnego rozumianego jako wykazanie, że istnieje przepis prawa przyznający skarżącemu ochronę jakiegoś dobra, ale niezbędne jest wykazanie, że przepis ten został naruszony, z czego wynikać może naruszenie interesu prawnego skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2620/12, wskazane orzeczenie i orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej – mając na uwadze przedmiot zaskarżenia - należy wskazać, że uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy pozostający w sferze jej władztwa planistycznego. Akt ten jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 upzp, nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Akt ten zawiera wytyczne do ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i obowiązuje jego organy (ust. 4 powołanego przepisu). Regulacje zawarte w studium nie są adresowane, ani nie mają bezpośredniego przełożenia na prawną sytuacje obywateli i co do zasady nie tworzą ani praw, ani obowiązków dla podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Nie można jednak kwestionować, że brak jest jakiegokolwiek oddziaływania tego aktu na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. W orzecznictwie i doktrynie panuje pogląd, że w wyjątkowych sytuacjach możliwe będzie wykazanie, że studium narusza czyjś konkretny interes prawny lub uprawnienie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 468/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1042/11 oraz T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd, po dokonaniu analizy akt sprawy stwierdził, że skarżąca H. K. nie wykazała, aby uchwała Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. - w sposób rzeczywisty i bezpośredni - naruszała jej interes prawny. Skarżąca H. K. wskazała, że jest właścicielką nieruchomości w skład której wchodzi działka nr [...], położona w K., gmina W., sąsiadująca z działką nr [...] będącą własnością Z. Z. Zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały działka nr [...], oznaczona na rysunku studium symbolem PU, została zakwalifikowana jako obszar zabudowy przemysłowej, składowej i/lub usługowej. Dla obszarów tych studium przewidziało rozwój lub kontynuację funkcji usług komercyjnych i rzemieślniczych oraz funkcji produkcyjnych i składowych, w tym hal magazynowych, wystawowych i ekspozycyjnych, zaplecza budowlanego i transportowego. Obszary działalności gospodarczej wymagać będą działań ochronnych w stosunku do terenów przyległych, zwłaszcza wprowadzenie pasów zieleni izolacyjnej. Na obszarach działalności gospodarczej zachowuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową oraz dopuszcza się funkcję mieszkaniową jedynie integralnie związaną z prowadzoną działalnością w ramach funkcji podstawowej. Z uwagi na taką kwalifikację przedmiotowego terenu skarżąca zakwestionowała prawidłowość podjętej uchwały. W ocenie skarżącej dopuszczalność na działce nr [...] zabudowy przemysłowej pozwoli właścicielowi na zalegalizowanie samowoli budowlanej – wytwórni elementów betonowych, która została stwierdzona decyzją nr [...] z [...] listopada 2013 r. przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzją nr [...] z [...] stycznia 2014 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tym samym na ww. działce kontynuowana będzie działalność gospodarcza polegającej na wytwórni elementów betonowych, która w istotny sposób narusza prawo własności skarżącej. Zdaniem Sądu przywołane zapisy studium nie naruszają w sposób bezpośredni i realny interes prawny skarżącej H. K. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest regulacja zawarta w art. 9 ust. 4 upzp, na którą w zarzutach skargi powołała się również skarżąca. Przepis ten stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nie można jednak przyjąć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Studium nie tworzy żadnych konkretnych uprawnień czy ograniczeń dla podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obrębie prac studialnych. Jego funkcją jest jedynie koordynacja ustaleń miejscowych gminy. Z kolei ingerencja w sferę praw właścicielskich następuje na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź w jego braku - decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dają one konkretne uprawnienia do skutecznego realizowania uprawnień właściciela do zagospodarowania w rzeczywistości terenu, do którego ma tytuł prawny poprzez prawo uzyskania pozwolenia na budowę. Takich natomiast możliwości nie daje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skoro nie z ustaleń zaskarżonego studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego i wydawanych na ich podstawie indywidualnych aktów administracyjnych mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, to brak podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała narusza prawo własności skarżącej H. K. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 upzp. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego i nie stanowi materialnoprawnej podstawy dopuszczenia lub nie przedsięwzięć inwestycyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1888/07). Zamierzonego skutku nie może również odnieść zarzut naruszenia art. 140 kc w związku z art. 144 kc oraz art. 5kc, wskazujący, że skarżąca nie może korzystać ze swego prawa własności w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Jeszcze raz należy zaakcentować, że społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa jest kształtowane między innymi przez plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego, a ich uchwalanie pozostaje w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie. Trudno w takiej sytuacji uznać, że samo określenie przeznaczenie gruntu nie po myśli właściciela działki bądź działki sąsiedniej równa się z możliwością skutecznego kwestionowania studium i świadczy o naruszeniu jego interesu prawnego, a tym bardziej akceptacji, nawet w sposób pośredni, samowoli budowalnej. Za niezasadny zdaniem Sądu jest również zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 upzp polegający na uwzględnieniu w studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Trudno jednak z tego zarzutu wywodzić naruszenie interesu prawnego skarżącej. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że okolicznością bezsporną jest nie uwzględnienie uwag złożonych przez skarżącą do projektu studium przez organ. Zgodnie z punktem 206 Załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały H. K. i L. K. wnioskowali o zachowanie przeznaczenia dla działki nr [...] z obrębu K. tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wyłączeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości kolidujących z sąsiednią funkcją mieszkaniową jednorodzinną, określonej uchwałą Rada Gminy W. nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., dalej również "uchwała Rady Gminy W. z [...] listopada 2000 r." Dalej podnieść należy, że uchwała Rady Gminy W. z [...] listopada 2000 r. i kwestia przeznaczenia działki nr [...], położonej w K., gmina W. były przedmiotem rozważań zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku NSA z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1377/12 stwierdzono, że Rada Gminy W. podejmując w dniu [...] listopada 2000 r. uchwałę nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. nie uwzględniła dotychczasowego przeznaczenia oraz zagospodarowania terenu działki nr [...]. Zmiana predestynacji terenu, na którym znajduje się wymieniona działka nie została poddana właściwej i rzetelnej analizie. W konsekwencji nie uwzględniono działalności jaką na tej działce, od 1991 r., prowadzi jej właściciel Z. Z., tj. działalność polegającą na świadczeniu usług transportowych oraz produkcji elementów betonowych. Zdaniem NSA oznacza to konieczność ponownej oceny, czy w istocie nie doszło do tzw. "wywłaszczenia planistycznego", jak również czy wyważono chronione ustawowo wartości oraz czy zasadnie i adekwatnie (proporcjonalnie) do zamierzonych celów zmieniono dotychczasowe przeznaczenie gruntów na oznaczonym terenie. Zbadaniu bowiem powinno podlegać, czy okoliczności i motywy wprowadzenia zmian w przeznaczeniu nieruchomości w wymiarze interesu społecznego, usprawiedliwiają ograniczenie interesu indywidulanego właściciela działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – związany ww. wyrokiem NSA - stwierdził niezgodność z prawem uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2000 r. w odniesieniu do działki nr [...], położonej w K. (wyrok z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2750/12). Sąd wskazał, że przy uchwalaniu ww. studium z 2000 r. nie został uwzględniony przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Rada nie przedstawiła przekonującej argumentacji w odniesieniu do tego jakimi przesłankami kierowano się przyjmując taki sposób zagospodarowania przedmiotowej działki (pod budownictwo mieszkaniowe), co wskazuje na pewną dowolność przyjętego rozwiązania. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjął, że w ww. wyrokach rozważano jedynie zasadność zmiany przeznaczenia w kontekście naruszenia prawa własności. Nie podważano w ogóle, że zmiana przeznaczenia działki nastąpiła legalnie czy nie, gdyż na etapie uchwalania studium nie jest to możliwe. Skoro uwzględnienie przez organ dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie stanowi o absolutnym i nieograniczonym władztwie, z czym zgadza się skarżąca w swoich wywodach, to organ, w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego mógł dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, po dokładnej analizie i ocenie stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała jako akt nie stanowiący aktu prawa miejscowego, nie wpływa na możliwość korzystania z przysługującego skarżącej prawa własności, choć może w przyszłości rodzić pewne ograniczenia z uwagi i w ramach władztwa planistycznego gminy. Powyższe nie może jednak stanowić o skuteczności postawionych zarzutów naruszenia prawa bądź uprawnienia. Należy także wskazać, że nie można twierdzić – jak to usiłuje wywieźć skarżąca – że w niniejszej sprawie doszło do nielegalnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Czym innym bowiem jest przeznaczenie terenu w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a czym innym samowola budowlana w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). W konsekwencji decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych nie może wpływać w sposób bezpośredni na ocenę dotychczasowego przeznaczenia terenu, które – jak w niniejszej sprawie – nie ulega wątpliwości jako związane z prowadzoną od wielu lat działalnością gospodarczą. Okoliczność ta została potwierdzona m. in. w wyroku NSA z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1377/12. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.