II OSK 44/15

Dnia 1 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1186/14 w sprawie ze skargi H. K. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1186/14, oddalił skargę H. K. na uchwałę Rady Gminy W. z [...] grudnia 2013 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała naruszyła w sposób rzeczywisty i bezpośredni jej interes prawny. Sąd ten ustalił, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...], położonej w K., gmina W., sąsiadującej z działką nr [...], będącą własnością Z. Z. i położoną na, wyznaczonych zaskarżoną uchwałą, obszarach zabudowy przemysłowej, składowej i/lub usługowej. Dla obszarów tych w zaskarżonym studium przewidziano rozwój lub kontynuację funkcji usług komercyjnych i rzemieślniczych oraz funkcji produkcyjnych i składowych, w tym hal magazynowych, wystawowych i ekspozycyjnych, zaplecza budowlanego i transportowego. Ustalono też, że obszary działalności gospodarczej wymagać mają działań ochronnych w stosunku do terenów przyległych, zwłaszcza wprowadzenie pasów zieleni izolacyjnej oraz że można zachować istniejącą zabudowę mieszkaniową i wprowadzić funkcję mieszkaniową jedynie integralnie związaną z prowadzoną działalnością w ramach funkcji podstawowej. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na takie przeznaczenie w zaskarżonym studium działki nr [...] skarżąca zakwestionowała zgodność z prawem podjętej uchwały. W ocenie skarżącej, dopuszczenie na działce nr [...] zabudowy przemysłowej pozwoli jej właścicielowi na zalegalizowanie samowoli budowlanej – wytwórni elementów betonowych, która została stwierdzona ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2014 r. Tym samym, zdaniem skarżącej, na działce tej kontynuowana będzie działalność gospodarcza polegająca na wytwórni elementów betonowych, która w istotny sposób narusza jej prawo własności. W ocenie Sądu zaś, przywołane zapisy studium nie naruszają w sposób bezpośredni i realny interesu prawnego skarżącej. Wynika to z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na który w zarzutach skargi powołała się skarżąca. Sąd wyjaśnił, że przepis ten stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dodał, że nie można przyjąć, by studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego było aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Studium nie tworzy bowiem żadnych konkretnych uprawnień czy ograniczeń dla podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obrębie prac studialnych. Jego funkcją jest jedynie koordynacja ustaleń miejscowych gminy. Z kolei ingerencja w sferę praw właścicielskich następuje na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź w przypadku jego braku – decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dają one konkretne uprawnienia do skutecznego realizowania uprawnień właściciela do zagospodarowania w rzeczywistości terenu, do którego ma tytuł prawny poprzez prawo uzyskania pozwolenia na budowę. Takich natomiast możliwości nie daje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem nie z ustaleń zaskarżonego studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego i wydawanych na ich podstawie indywidualnych aktów administracyjnych mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, to brak podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała narusza prawo własności skarżącej. Oznacza to, zdaniem Sądu, że zamierzonego skutku nie mogą odnieść zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 144 k.c. oraz art. 5 k.c. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo nieuwzględnienia przez organ uwag złożonych przez skarżącą do projektu studium. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z pkt 206 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały, H. K. i L. K. wnioskowali o zachowanie dla działki nr [...] przeznaczenia na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z wyłączeniem możliwości zagospodarowania tej nieruchomości w sposób kolidujący z sąsiednią funkcją mieszkaniową jednorodzinną, określonego uchwałą Rada Gminy W. z [...] listopada 2000 r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. Sąd stwierdził jednak, że uchwała ta oraz kwestia przeznaczenia działki nr [...] były już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. NSA w wyroku z 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1377/12 uznał, że Rada Gminy W. podejmując uchwałę nr [...] nie uwzględniła dotychczasowego przeznaczenia oraz zagospodarowania terenu działki nr [...]. W szczególności nie uwzględniono działalności, jaką na tej działce od 1991 r. prowadzi jej właściciel Z. Z., tj. działalność polegającą na świadczeniu usług transportowych oraz produkcji elementów betonowych. Zdaniem NSA oznacza to konieczność ponownej oceny, czy w istocie nie doszło do tzw. "wywłaszczenia planistycznego", jak również, czy wyważono chronione ustawowo wartości oraz czy zasadnie i adekwatnie (proporcjonalnie) do zamierzonych celów zmieniono dotychczasowe przeznaczenie gruntów na oznaczonym terenie. Zbadaniu powinno podlegać, czy okoliczności i motywy wprowadzenia zmian w przeznaczeniu nieruchomości w wymiarze interesu społecznego, usprawiedliwiają ograniczenie interesu indywidualnego właściciela działki nr [...]. Po tym wyroku WSA w Warszawie, stwierdzając niezgodność z prawem uchwały Rady Gminy W. z [...] listopada 2000 r. w odniesieniu do działki nr [...] (wyrok z 27 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2750/12) wskazał, że przy uchwalaniu studium z 2000 r. nie został uwzględniony art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji przyjął, że w wyrokach tych rozważano zasadność zmiany przeznaczenia gruntów w kontekście naruszenia prawa własności, przy czym nie analizowano w ogóle, czy zmiana przeznaczenia działki nastąpiła legalnie, gdyż na etapie uchwalania studium nie jest to możliwe. Skoro uwzględnienie przez organ dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie stanowi o absolutnym i nieograniczonym władztwie, z czym zgadza się skarżąca w swoich wywodach, to organ, w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego, mógł dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, po dokładnej analizie i ocenie stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała – jako akt nie stanowiący aktu prawa miejscowego – nie wpływa na możliwość korzystania z przysługującego skarżącej prawa własności, choć może w przyszłości rodzić pewne ograniczenia z uwagi i w ramach władztwa planistycznego gminy. Powyższe nie może jednak stanowić o skuteczności postawionych zarzutów naruszenia prawa. Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew temu co usiłuje wywieźć skarżąca, nie doszło do nielegalnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Czym innym jest bowiem przeznaczenie terenu w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a czym innym samowola budowlana w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych nie może wpływać w sposób bezpośredni na ocenę dotychczasowego przeznaczenia terenu. Z tych względów Sąd pierwszej instancji skargę skarżącej oddalił. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W zakresie przepisów postępowania zarzuciła naruszenie: - art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a., polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej poprzez niezastosowanie środka określonego w art. 147 § 1 p.p.s.a., mimo że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu, gdyż mając bezpośredni wpływ na dotychczasowe zagospodarowanie i wykorzystanie nieruchomości skarżącej, sankcjonuje istniejący na działce nr [...] stan zagospodarowania, do którego doszło w sposób sprzeczny z istniejącymi planami oraz powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, przez co narusza prawa nabyte skarżącej, wynikające z art. 2, art. 21, art. 31 i art. 32 Konstytucji RP oraz pozbawia ją możliwości skutecznego kwestionowania zmiany przeznaczenia działki sąsiedniej, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów przy sporządzaniu planu miejscowego, - art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. poprzez pominięcie rozpoznania kwestii przyczyn i zasadności zmiany kwalifikacji (przeznaczenia) działki nr [...], brak należytego uzasadnienia przez gminę dokonanych zmian oraz pominięcie przeprowadzenia oceny, czy przy uchwalaniu studium doszło do naruszenia zasad i trybu jego sporządzania. W zakresie przepisów prawa materialnego zarzuciła naruszenie: - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię z pominięciem uprawnień skarżącej jako właścicielki nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, której przeznaczenie zmienia zaskarżona uchwała, a z którym to prawem własności łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z nieruchomości oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości oraz przez nieuzasadnione przyjęcie, że naruszenie zasad i trybu sporządzenia studium nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącej, pomimo że istnieje bezpośredni, konkretny i aktualny związek pomiędzy wykonywaniem przez skarżącą prawa własności, a naruszeniem tych zasad, - art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych nie może wpływać w sposób bezpośredni na ocenę dotychczasowego przeznaczenia terenu pomimo tego, iż faktyczny stan zagospodarowania terenu, istniejący w dacie uchwalania studium, powstał w drodze samowoli budowlanej, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której organ uchwałodawczy gminy ten niezgodny z prawem stan zalegalizował odpowiednimi zapisami studium. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodzić się co prawda należy z tymi jej podstawami, w których zarzuca się naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Jednakże stwierdzić też należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zaskarżona uchwała nie została podjęta z naruszeniem prawa. Wyjaśniając bliżej kwestię naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej wskazać należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, charakteryzujących się tym, że skarżąca kwestionuje przeznaczenie w zaskarżonym studium sąsiedniej nieruchomości na uciążliwą w jej opinii działalność, nie sposób zaprzeczyć istnienia związku pomiędzy przeznaczeniem tej nieruchomości, a sytuacją prawną skarżącej związaną z wykonywaniem prawa własności działki nr [...]. Związek ten, z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości oraz kolidujące przeznaczenie ich w zaskarżonym studium, należy uznać za tego rodzaju, że można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, wynikającego z wykonywania prawa własności działki nr [...]. Tezie o naruszeniu interesu prawnego skarżącej nie sprzeciwia się charakter studium, w szczególności to, że jest to akt wiążący wewnętrznie, a nie źródło przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, właśnie wewnętrznie wiążący charakter studium, czyli to, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jest argumentem przemawiającym za uznaniem, że studium może naruszać interesy prawne właścicieli nieruchomości. Kwestia możliwości naruszenia przez studium interesu prawnego właścicieli nieruchomości nie była jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Było i jest jednakże prezentowane stanowisko, że akt ten mimo swego wewnętrznego charakteru może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości. Tak przyjęto m.in. w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13. NSA rozpoznający sprawę stanowisko to podziela. Niemniej, jak już zauważono, NSA rozpoznający sprawę jest zdania, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż zaskarżone studium nie zostało uchwalone z naruszeniem prawa. Decydującą o tym okolicznością jest dostrzeżony przez Sąd pierwszej instancji, a pominięty w podstawach skargi kasacyjnej fakt, iż przeznaczenie działki nr [...] zostało przesądzone w sprawach, które dotyczyły poprzednio obowiązującego studium, mianowicie uchwalonego uchwałą Rady Gminy W. z [...] listopada 2000 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2750/12, stwierdził, że uchwała ta w odniesieniu do działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że w studium z [...] listopada 2000 r. działka nr [...] została przeznaczona na budownictwo mieszkaniowe, co Sąd uznał za niezgodne z prawem, gdyż decydując o takim przeznaczeniu nieruchomości nie uwzględniono tego, że właściciel tej nieruchomości od wielu lat prowadzi na niej działalność gospodarczą. Tym samym, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia art. 6 ust. 4 pkt 1, obowiązującej w chwili uchwalenia tego studium, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.), nakładającego na organy gminy obowiązek uwzględnienia przy uchwalaniu studium m.in. dotychczasowego zagospodarowania działki. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że także w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) podobny obowiązek istnieje (art. 10 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). W tych okolicznościach Sąd jednoznacznie uznał, że doszło do nadużycia przez gminę władztwa planistycznego. Mając to na uwadze nie sposób obecnie organom gminy zarzucić naruszenia prawa, skoro decydując w zaskarżonym studium o przeznaczeniu działki nr [...] na działalność gospodarczą uwzględniono dotychczasowy sposób jej zagospodarowania. Podkreślić przy tym należy, że skarżąca przyznaje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że właściciel działki nr [...] od wielu lat prowadzi na niej działalność gospodarczą. Nie jest przy tym, w ocenie NSA, istotne, że na działce tej zostały samowolnie postawione obiekty budowlane, gdyż skarżąca nie twierdzi, aby ich wybudowanie spowodowało gospodarcze wykorzystanie działki. Z twierdzeń skarżącej wynika, że w związku z tym, że na działce nr [...] prowadzono działalność gospodarczą, doszło tam do samowolnego wybudowania obiektów budowlanych. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił ją.