II SAB/Kr 221/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w T.-E. B. sprawy ze skargi S. S. i P. S. na bezczynność Starosty [...] I. zobowiązuje Starostę [...] do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego w sprawie wszczętej na wniosek S. S. i P. S. z dnia 4 lutego 2014 r. o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty [...] solidarnie na rzecz skarżących S. S. i P. S. kwotę 100 zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. S.S. i P.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty B . w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 4 lutego 2014 r. S. i P. małżonkowie S. złożyli wniosek o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, do którego dołączyli kopię decyzji nr [...] Starosty B. o pozwoleniu na budowę z dnia 6 lipca 2010 r. znak [...] , oświadczenie S.S. o posiadaniu prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczenia podmiotów wstępujących oraz osób, na których rzecz pozwolenie na budowę zostało wydane, kopię dziennika budowy nr [...] z dnia 21 lipca 2010 r. W dniu 25 lutego 2014 r. Starosta B. wezwał wnioskodawców w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia w terminie 7 dni nw. braków i nieprawidłowości wniosku: - brak lokalizacji przedmiotowego budynku (miejscowość, nr działki), - brak oświadczenia P.S. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – dot. działki nr [...] w D. , - brak ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu zmian w projekcie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w D. na działce nr [...] ze względu na zmianę numeru działki, na której obecnie realizowana jest przedmiotowa inwestycja. W odpowiedzi na powyższe, wnioskodawcy wyjaśnili w piśmie z dnia 28 lutego 2014 r., że budynek zlokalizowany jest na działce nr [...] , która powstała z podziału działki nr [...] . Ponadto wskazali, że podział nieruchomości nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, które wymagałoby uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Do pisma dołączono oświadczenie P.S. o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] w D. na cele budowlane. Zawiadomieniem z dnia 10 marca 2014 r. znak [...] Starosta B. powiadomił wnioskodawców o pozostawieniu ich wniosku z dnia 4 lutego 2014 r. bez rozpoznania wobec nieusunięcia braków i nieprawidłowości. Pismem z dnia 24 marca 2014 r. S. i P. małżonkowie Ś. złożyli do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r., znak [...] , Starszy Inspektor Wojewódzki poinformował, że nie widzi podstaw prawnych do wyznaczania Staroście B. dodatkowego terminu załatwienia sprawy. S.S. i P.S. wnieśli skargę na bezczynność Starosty B. oraz Wojewody [...] w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu skarżący szeroko odnieśli się do nieprawidłowego ich zdaniem stanowiska organów obu instancji co do konieczności legitymowania się decyzją o zatwierdzeniu zmian w projekcie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w D. na działce nr [...] ze względu na zmianę numeru działki. W konsekwencji uznali, że żądanie przedłożenia takiej decyzji jest bezprawne, a pozostawienie wskutek jej nieprzedłożenia ich wniosku z dnia 4 lutego 2014 r. o przeniesienie pozwolenia na budowę stanowi o bezczynności organu. Ponadto wskazali na naruszenie w prowadzonym postępowaniu przepisów art. 15, 64 i 104 K.p.a. oraz art. 36a ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Starosta B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W szczególności, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. - kontrola sądu obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność: 1) organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, 2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3) postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, 4) innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz 4a) pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sprawa przedmiotowej bezczynności w zakresie nie załatwienia w ustawowym terminie przez Starostę B. wniosku skarżących z dnia 4 lutego 2014 r. rozstrzyganego w formie decyzji administracyjnej i ewentualnie, wpadkowo, przy pomocy odpowiednich postanowień administracyjnych podlega zatem kontroli sądu administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest w chwili obecnej zasadność skargi S. i P. małżonków Ś. na bezczynność Starosty B. w sprawie ich wniosku z dnia 4 lutego 2014 r. o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. Na samym początku skład rozpoznający sprawę ustalił, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie nie załatwienia wniosku skarżących przez Starostę B. , gdyż skarga na bezczynność w tym przedmiocie została poprzedzona środkiem zaskarżenia w postaci zażalenia. W sprawie jest bezsprzeczne, że pismem z dnia 24 marca 2014 r. S. i P. małżonkowie Ś. złożyli do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Następnie pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r., znak [...] , Starszy Inspektor Wojewódzki poinformował, że nie widzi podstaw prawnych do wyznaczania Staroście B. dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie na bezczynność, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Jak to zostało wykazane powyżej, Skarżący spełnili ten warunek, składając w/w zażalenie z dnia 24 marca 2014 r. Podkreślić przy tym należy, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu I instancji, stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu I instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/06, LEK nr 284727, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., II SAB/Go 16/08, LEX nr 459355, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., II SAB/Lu 2/08, LEX nr 532756). Odnosząc się następnie do pojęcia bezczynności w ślad za dorobkiem doktryny i orzecznictwa sądowego trzeba stwierdzić, że z bezczynnością organu administracyjnego zobowiązanego do wydania decyzji administracyjnej mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym spowodowanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a u.d.i.p. - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub - w innych przypadkach- do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Trzeba przy tym wyraźnie podkreślić, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd administracyjny nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności. Sąd nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności o określonej treści. Byłoby to powiem działanie przedwczesne i nie mieszczące się w zakresie kompetencji do kontrolowania bezczynności. Ustosunkowując się merytorycznie do wniesionej skargi trzeba stwierdzić, że w sprawie bezsprzeczne jest, że w dniu 4 lutego 2014 r. skarżący skierowali do Starosty B. wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013. 1409, j.t.) Zgodnie z treścią art. 40 u.P.b.: " 1. Organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. 2. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. 3. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji". Z treści przytoczonego przepisu wynika, że w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę na rzecz innego podmiotu, właściwy organ wydaje decyzję administracyjną. W analizowanym przepisie znajduje się zatem norma kompetencyjna uprawniająca i zobowiązująca zarazem organ administracyjny do rozstrzygania wniosków o przeniesienie pozwolenia na budowę w drodze decyzji administracyjnej. Artykuł 64 k.p.a w brzmieniu: " § 1. Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. § 2. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania" - ma charakter jedynie formalnoprawny, procesowy i nie stanowi podstawy do merytorycznego załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy obiektywnie w sprawie są spełnione przesłanki merytorycznego rozpatrzenia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W analizowanym przepisie art. 64 k.p.a. jest mowa o brakach formalnych a nie materialnoprawnych. Jego zastosowanie ma miejsce w przypadkach, kiedy ustawodawca enumeratywnie wylicza wymogi formalne niezbędnie do skutecznego złożenia wniosku. Treść art. 64 k.p.a., gdy nie zachodzą przesłanki, o których w nim mowa, nie może stanowić swoistej "ucieczki" organu administracyjnego od załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Posłużenie się formą decyzji umożliwia bowiem stronie niezadowolonej z jej treści na uruchomienie toku instancji administracyjnych przez wniesienie odwołania. Zgodnie z art. 104 k.p.a. " § 1. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. § 2. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". Wniosek skarżących jest czytelny, po uzupełnieniu, od strony formalnej, wydaje się być kompletny i jako taki spełnia warunki, aby w oparciu o niego wydać decyzję administracyjną. Sąd oczywiście nie przesądza, jak to już było podkreślane powyżej, treści tej decyzji, gdyż nie mieści się to w zakresie kontroli sądowej bezczynności organów administracyjnych. Z punktu widzenia zasad i przepisów prawa administracyjnego, w tym Prawa budowlanego, omawiany wniosek skarżących z dnia 4 lutego 2014 r. - jako wniosek o wydanie decyzji administracyjnej - stanowi pismo, do którego znajduje zastosowanie norma kompetencyjna zawarta w art. 40 Prawa budowlanego i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym organ, do którego został skierowany powinien działać w formie przewidzianej art. 40 Prawa budowlanego oraz trybie, terminach i formie określonych przez przepisy k.p.a. i zgodnie z jego zasadami, wykorzystując w celu załatwienia przedmiotowego wniosku stosowne instytucje postępowania administracyjnego w odpowiednim połączeniu z treścią prawa materialnego (art. 40 Prawa budowlanego). Tymczasem w odpowiedzi na w/w wniosek z dnia 4 lutego 2014 r., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego polegającego na wezwaniu do uzupełnienia wniosku, Starosta B. kieruje do skarżących powyżej wskazane pismo "zawiadomienie", którego treść nie czyni zadość normie kompetencyjnej zawartej w at. 40 Prawa budowlanego, przesłankom stosowania art. 64 k.p.a. oraz przepisom Rozdziału 7 Załatwianie sprawa k.p.a., które odpowiednio znajdują zastosowanie z chwilą wpływu do organu wniosku o wszczęcie postępowania. Organ powinien tylko rozważyć, które z przepisów k.p.a. w powiązaniu z art. 40 Prawa budowlanego, w którym jest zawarta odpowiednia norma kompetencyjna do działania w sprawie w formie decyzji administracyjnej - znajdują odpowiednie zastosowanie w sprawie takiego wniosku na tle określonego stanu faktycznego. Sposób prowadzenia sprawy z wniosku skarżących z dnia 4 lutego 2014 r. - jednoznacznie wskazuje, zdaniem Sądu, że wniosek ten nie został rozstrzygnięty merytorycznie, materialnoprawnie do dnia rozprawy w WSA w Krakowie i jest rozpatrywany przez właściwy organ z pominięciem brzmienia przepisu art. 40 Prawa budowlanego i przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim w zakresie wskazującym na terminy załatwienia sprawy lub ich zgodne z prawem przesunięcie w czasie, a także z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. - w związku z tym skarga jest uzasadniona. Końcowe zastosowanie w sprawie art. 64 § 2 k.p.a. jest bezpodstawne, gdyż od strony formalnoprawnej wniosek został, wskutek wezwania przez Starostę B. , przez skarżących uzupełniony. Bezczynności Starosty B. nie usprawiedliwia także okoliczność, że podejmował w sprawie opisane powyżej działania, gdyż końcowe pismo w sprawie tzn. zawiadomienie z dnia 10 marca 2014 r. - nie stanowi prawnej formy załatwienia wniosku skarżących w sposób przewidziany przez art. 40 Prawa budowlanego. Ta okoliczność, że Starosta B. podejmował działania względnie szybko w czasie i że w pewnym zakresie wniosek skarżących nie był kompletny, co do tytułu prawnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane, i słusznie został uzupełniony - została wzięta przez Sąd pod uwagę przy ocenie, czy bezczynność Starost B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie jest bezsprzeczne, że wniosek skarżącego nie został załatwiony w przewidzianej prawem formie i terminie, a nadto jego nie załatwienie w odpowiedniej formie i terminie nie zostało skarżącemu wyjaśnione i uzasadnione w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dla decyzji administracyjnych. Wskazać w tym miejscu trzeba, że Kodeks postępowania administracyjnego posiada regulacje dotyczące: wszczęcia postępowania, terminów załatwiania spraw, postanowień administracyjnych, decyzji, których organ nie zastosował . Podsumowując, w kontrolowanej przez Sąd indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej zastosowanie powinny znaleźć normy kompetencyjne art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, z których jasno wynika, że sprawa powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie administracyjne w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu (...). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie powołanego przepisu, mając na uwadze powyższe ustalenia, zobowiązano Starostę B. w terminie 14 dni do wydania aktu administracyjnego (decyzji) w sprawie z wniosku skarżących z dnia 4 lutego 2014 r. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy wyznaczony w pkt 1 wyroku liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W pkt II wyroku stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że w kontrolowanej sprawie Starosta B. podejmował działania, jednakże wskutek błędnej interpretacji prawa nie rozstrzygnął sprawy w formie przewidzianej ustawą Prawo budowlane, czyli decyzją administracyjną i w terminie przewidzianymi postanowieniami k.p.a. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 100 zł wniesioną przez nich tytułem wpisu od skargi.