II SA/Ol 875/14

Dnia 30 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Powiatu Braniewskiego z dnia 29 maja 2014 roku nr XXXVI/359/14 w przedmiocie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi powiatowy zasób nieruchomości 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu "[...]" Rada Powiatu "[...]", działając na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm., dalej jako: u.s.p.), podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi powiatowy zasób nieruchomości. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której organ nadzoru wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Przytaczając treść art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. Wojewoda podniósł, że z powyższego przepisu wynika, iż określenie przez radę powiatu zasad dotyczących nabywania, zbywania i obciążania a także wynajmowania lub wydzierżawiania na czas dłuższy niż 3 lata nieruchomości powiatu ma służyć temu, aby zarząd powiatu mógł dokonywać tych czynności bez potrzeby uzyskiwania każdorazowo zgody rady powiatu. Stąd też zasady, do określenia których upoważnia przepis art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p., powinny zawierać skonkretyzowane wytyczne czy dyrektywy wiążące zarząd powiatu odnośnie przesłanek i sposobu rozporządzania nieruchomościami. Określenia przez radę powiatu zasad obrotu nieruchomościami zwalnia bowiem zarząd powiatu z obowiązku zasięgania zgody rady powiatu i przyznaje mu kompetencję do samodzielnego podejmowania decyzji w tych sprawach. Dlatego też uchwała w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami winna zawierać szczegółowe normy, którymi winien kierować się zarząd przy nabywaniu, zbywania i obciążaniu nieruchomości oraz ich wydzierżawianiu lub wynajmowaniu na okres dłuższy niż trzy lata. Tymczasem zakwestionowana uchwała nie zawiera w istocie żadnych zasad gospodarowania nieruchomościami. Nie daje Zarządowi Powiatu możliwości samodzielnego, bez konieczności uzyskania zgody Rady Powiatu, nabycia, zbycia lub zamiany nieruchomości. Do dokonania tych czynności Zarząd Powiatu - mimo określenia przez Radę Powiatu zasad gospodarowania nieruchomościami - obowiązany jest każdorazowo uzyskać zgodę Rady Powiatu. Wynika to jednoznacznie z § 2, § 3 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 ust. 2 uchwały. Powyższe powoduje, iż uchwałę należy uznać za sprzeczną z prawem, a w szczególności z art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. Dodatkowo podniósł, iż szereg z zapisów uchwały stanowi powtórzenie regulacji ustawowych. I tak § 1 ust. 2 uchwały stanowi powtórzenie przepisu art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. oraz art. 11 ust. 1 i art. 25b ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 3 ust. 2 stanowi powtórzenie regulacji wynikającej z przepisu art. 37 o gospodarce nieruchomościami, § 9 ust. 2 uchwały stanowi powtórzenie przepisu art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a § 10 ust. 1 i ust. 3 stanowią powtórzenie odpowiednio art. 65 ust. 1 i art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Starosta "[...]" wniósł o jej oddalenie. Stwierdził m.in., że stosownie do art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. do wyłącznej kompetencji rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu. W ocenie Powiatu zaskarżona uchwała powyższego przepisu nie narusza, a to stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący co prawda zaskarża całą uchwałę, jednakże z jej treści wynika, że stawia zarzuty wybranym jej postanowieniom w § 2 , § 3 ust. 1 , § 7 ust. 1 i § 8 ust. 2. Podniósł, że w samym słowie "zasada" zawarty jest sens ogólny, obejmujący większą liczbę abstrakcyjnie określonych przypadków. Z kolei wychodząc od literalnego rozumienia pojęcia "zasad gospodarowania nieruchomościami" (tu powołać się należy na znaczenie pojęcia: "zasady" - Słownik Współczesnego Języka Polskiego, pod red. prof. Bogusława Dunaj, Warszawa 1996 r. Wyd. Wilga str. 1334), przyjąć można, że zasady gospodarowania nieruchomościami powiatu powinny stanowić zespól reguł postępowania organu wykonawczego w tym zakresie, związany z rozporządzaniem nieruchomościami powiatu. Skoro więc są to reguły postępowania dla zarządu, którymi winien się kierować podejmując plany co do rozporządzania nieruchomościami z zasobu powiatowego, to nie narusza prawa zapis zawarty w części uchwały - w § 2 , § 3 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 ust. 2 - odwołujący się do kompetencji Rady. Nadto skarżący nie dostrzega, że w pozostałych postanowieniach uchwały w § 3 ust. 3 , § 5 ust. 1, § 8 ust. 1, § 9, § 10 ust. 2 i 4 zawarte są zasady rozporządzania nieruchomościami skierowane bezpośrednio do zarządu. Również w ocenie strony przeciwnej nie stanowi naruszenia prawa skutkujące stwierdzenie nieważności uchwały podniesione przez skarżącego powtórzenie w treści uchwały niektórych zapisów ustawowych w § 1 ust. 2, § 3 ust. 2, § 9 ust. 2 i § 10 ust. 1 i 3. Mają bowiem one charakter porządkowy, odróżniający kompetencje rady od uprawnień zarządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady powiatu przepis powyższy pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 u.s.p., zwanej też ustawą ustrojową, który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu powiatu sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 76 ustawy ustrojowej, który - stosownie do art. 77 tej ustawy - sprawuje nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu na podstawie kryterium zgodności z prawem. Na zasadzie art. 81 ust. 1 u.s.p., po upływie ustawowego terminu 30 dni wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdzenie we własnym zakresie nieważności uchwały organu powiatu nie jest dopuszczalne, jednak upływ tego terminu nie wyłącza możliwości badania legalności uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli pod kątem zgodności z prawem. Wnosząc skargę organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skarga jest skuteczna. Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem oceny Sądu jest uchwała w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi powiatowy zasób nieruchomości, podjęta na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. W pierwszym rzędzie stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 u.s.p., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 675). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z.1-2, s. 101-102; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście powyższego, stwierdzić należy, że wzorcem kontroli legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego są przepisy ustawy zasadniczej. Wedle poglądu wyrażonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, istotne znaczenie ma wynikająca z art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, która przesądza o tym, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Poza tym, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, LEX nr 1291950). Ponadto, również powtórzenie regulacji ustawowych należy co do zasady uznać za naruszenie prawa. Utrwalony jest bowiem pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja przez przepisy prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Poza tym, tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem założyć sytuację, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12 i powołane tam orzecznictwo, zamieszczony na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując dotychczasowe rozważania należy przyjąć, że regulowanie przez organ stanowiący powiatu w uchwale posiadającej rangę aktu prawa miejscowego, raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym. To samo dotyczy zarówno modyfikowania regulacji ustawowych przez akt wykonawczy niższego rzędu, co dopuszczalne jest tylko w granicach upoważnienia ustawowego, jak i przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy ustrojowej, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej uchwały, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Odnotowania wymaga, że przepisami rangi ustawowej zawierającymi określone kompetencje organów powiatu w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm., dalej u.g.n.) Przepis art. 25b tej ustawy konkretyzuje zasadę wynikającą z art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy ustrojowej, stanowiąc, że zarząd powiatu gospodaruje powiatowym zasobem nieruchomości, do którego w świetle art. 25a należą nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu oraz stanowiące przedmiot własności powiatu, które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste. Stosownie do art. 25 ust. 2 i 3 w związku z art. 25b zdanie drugie u.g.n., gospodarowanie tym zasobem polega na wykonywaniu czynności wymienionych w art. 23 ust. 1 tej ustawy. Skoro do organu wykonawczego powiatu należy z woli ustawodawcy gospodarowanie powiatowym zasobem nieruchomości, to wyjątek od tej zasady musi być interpretowany ściśle, co oznacza zakaz swobodnego przejmowania przez organ stanowiący do rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszystkich spraw istotnych z punktu widzenia gospodarowania nieruchomościami. Rada powiatu nie może więc podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to o naruszeniu konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 23/13, - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto odnotowania wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, wedle którego rada jednostki samorządu terytorialnego, określając zasady gospodarowania nieruchomościami powinna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego. Natomiast zasady uchwalane przez radę nie mogą wkraczać, ani też modyfikować już ustawowo uregulowanej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie i uzupełnienie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 139/08 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w świetle powyższych uwag ogólnych, Sąd stwierdza, że w zaskarżonej uchwale - § 2, § 3 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 ust. 2 uchwały - naruszono konstytucyjną zasadę podziału organów jednostek samorządu terytorialnego. Raz jeszcze przypomnieć należy, że przepis art. 12 pkt 8 lit. a ustawy ustrojowej przewiduje właściwość rady jedynie wówczas, gdy dana materia nie została uregulowana w drodze ustawy. Zauważyć ponadto należy, że skoro kwestie związane z gospodarowaniem mieniem powiatu (§ 1 ust. 2 uchwały), sprzedawaniem lub oddawaniem w użytkowanie wieczyste nieruchomości w drodze przetargu (§ 3 ust. 2 uchwały), wynajmowaniem i wydzierżawianiem nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata (§ 9 ust. 2 uchwały) oraz ustanawiania trwałego zarządu na nieruchomości (§ 10 ust. 1 i 3 uchwały) zostały już kompleksowo uregulowane w u.s.p. i u.g.n., to określenie tej materii w uchwale stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98). Za powyższym stanowiskiem przemawia również treść § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zakazującego w aktach organów samorządu terytorialnego powtarzania przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. W świetle przedstawionych okoliczności należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała w zakresie zakwestionowanych przez Wojewodę zapisów istotnie narusza prawo, gdyż przekracza upoważnienie ustawowe określone w art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p., wkraczając w kompetencje organu wykonawczego powiatu określone przepisami prawa, a ponadto zawiera powtórzenia przepisów ustawowych. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono w sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności uchwały. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.