II SA/Go 23/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XL/286/2010 w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata I. stwierdza nieważność § 1 ust. 2, § 6 ust. 3 i § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. Uchwałą Nr XL/286/2010 z [...] lutego 2010 r. Rada Miejska, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g) oraz art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), określiła zasady nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2010 r., nr 30, poz. 459. Rada Miejska w: - § 1 ust. 2 powyższej uchwały ustaliła, iż podstawą gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. - § 6 ust. 3 określiła, że Burmistrz może użyczyć, na czas nieoznaczony lub określony do 3 lat – nieruchomości: a) pod budowę urządzeń infrastruktury technicznej – na czas budowy, b) na cele publiczne, c) na cele nierolnicze – w celu realizacji zadań związanych z funkcjonowaniem i rozwojem gminy, d) zabudowane i niezabudowane z przeznaczeniem na prowadzenie niezarobkowej działalności charytatywnej, opiekuńczej, oświatowej, kulturalnej, leczniczej, wychowawczej, sportowej lub turystycznej, e) o których mowa od litery a do litery d, gdy po umowie zawartej z tym samym podmiotem zawierana jest kolejna umowa na tę samą nieruchomość, o ile jest to niezbędne do realizacji celu, na który nieruchomość została użyczona. - § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały ustaliła, że nabywcy praw nieruchomości Gminy uiszczają oprócz należnej ceny za prawo do nieruchomości, również koszty związane z pracami geodezyjnymi, wyceną nieruchomości, koszty notarialne i sądowe. Zaskarżonym przepisom Prokurator zarzucił: - w zakresie § 1 ust. 2 sprzeczność z art. 7 Konstytucji RP i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g, polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego polegającą na określeniu podstaw gospodarowania nieruchomościami, - w zakresie § 6 ust. 3 sprzeczność z art. 7 Konstytucji RP i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g polegającą na określeniu przesłanek upoważniających organ wykonawczy do użyczenia nieruchomości, - w zakresie § 7 ust. 2 sprzeczność z art. 7 Konstytucji RP i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g i art. 3531 Kodeksu cywilnego, polegającą na uregulowaniu zasad ponoszenia kosztów towarzyszących zawieraniu umów zbycia nieruchomości. Wobec powyższych naruszeń strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Uzasadniając swoje stanowisko prokurator podał, że pojęcie "zasad gospodarowania" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych ani też w u.g.n. Wychodząc ze słownikowego pojęcia "zasad" (jako ustalonego na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposobu postępowania w danych okolicznościach) w judykaturze przyjmuje się, że omawiane zasady powinny stanowić opracowany przez radę zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie gospodarowania, z pominięciem jednakże szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez jednostkę samorządu reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (tak: NSA w wyroku z 10.03.2009 r., sygn. akt I OSK 1440/08). Dodatkowo prokurator zaakcentował, iż w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g, często znajdują się postanowienia, które organy stanowiące są władne podejmować na podstawie przepisów u.g.n. Praktyka taka spotyka się z aprobatą w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże pod warunkiem, że postanowienia podjęte przez radę mają charakter generalny i że do stanowienia takich reguł upoważnia radę ustawa o gospodarce nieruchomościami (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15.12.2009 r., sygn. akt II SA/Wr 565/09). Odnosząc się do § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały prokurator wskazał, że uprawnieniem organu stanowiącego jest określenie "zasad" a nie "podstaw" gospodarowania mieniem komunalnym. "Zasady" polegają na wskazaniu pewnych reguł postępowania organu wykonawczego, "podstawy" (w ujęciu kwestionowanego przepisu) odnoszą się natomiast do regulacji prawnych, jakie rada nakazuje przestrzegać organowi wykonawczemu przy gospodarowaniu mieniem komunalnym. Delegacja prawodawcza zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g nie upoważnia tymczasem rady do zobowiązywania do przestrzegania innych aktów prawnych. Prokurator wskazał, iż nawet gdyby przyjąć stanowisko przeciwne, to analizowany przepis uchwały i tak należałoby zakwestionować. Powyższe wynika z faktu, iż dyspozycja normy prawnej w niej wysłowionej została ujęta zbyt wąsko. Brak zwrotu "w szczególności" sprawia, iż rada stworzyła zamknięty katalog "podstaw" gospodarowania mieniem komunalnym, ograniczając je wyłącznie do "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" i "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". Zdaniem skarżącego bezsprzecznie te akty prawne są kluczowe w polityce gospodarowania mieniem komunalnym, ale z całą pewnością nie stanowią jedynych regulacji prawnych, zawartych w samej u.g.n, ale przede wszystkim wyklucza dyrektywy zawarte w innych aktach prawnych powszechnie obowiązujących, tak ustawowych jak i podustawowych. Oceniając legalność § 6 ust. 3 uchwały prokurator wskazał, że ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g, upoważnia wprawdzie Radę do partycypowania w decyzjach dotyczących gospodarki mieniem komunalnym, ale czyni to tylko w takim zakresie, w jakim czynności te przekraczają zakres zwykłego zarządu. Przekazanie powyższych spraw majątkowych do kompetencji rady gminy jest więc wyjątkiem od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g, zgodnie z którą to wójt (burmistrz) gospodaruje mieniem gminnym. Omawiane uprawnienie Rady musi być więc interpretowane ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez Radę do rozstrzygania w drodze uchwały wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (tak WSA w Warszawie w wyroku z 7.10.2004 r., II SA 3144/03). Skarżący zaznaczył, że wśród czynności prawnych których dokonanie warunkowane jest uzyskaniem zgody rady, ustawodawca wymienia czynności związane z nabywaniem, zbywaniem i obciążaniem nieruchomości oraz ich wydzierżawianiem lub wynajmowaniem. Użyczenie, będące umową nazwaną regulowaną w art. 710 i n. Kodeksu cywilnego, nie jest objęte zakresem którejkolwiek z wymienionych wyżej kategorii (tak też WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 29.09.2011 r., II SA/Go 601/11 i WSA w Olsztynie w wyroku z 7.10.2010 r., II SA/Ol 609/10). Powyższe, zdaniem skarżącego, nakazuje przyjąć, że zawieranie umów użyczenia nieruchomości należy do czynności zwykłego zarządu, a tym samym stanowi czynność prawną leżącą w wyłącznej gestii organu wykonawczego. Zdaniem skarżącego nawet gdyby uznać, że umowy użyczenia objęte są hipotezą normy wysłowionej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g, to i tak uchwalony § 6 ust. 3 uchwały pozostaje w kolizji z powyższą regulacją ustawową. Prawodawca w przepisie tym upoważnia organ stanowiący gminy do określenia zasad oddawania do korzystania – na podstawie umów cywilnoprawnych – mienia komunalnego, ale tylko wówczas, gdy następuje to na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Rada Miasta w kwestionowanym przepisie określiła zaś zasady oddawania mienia w użytkowanie na czas nieoznaczony lub "określony do 3 lat" Odnosząc się do § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały skarżący podkreślił, że Rada nie może ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje. Unormowanie zawarte w § 7 ust. 2 uchwały zostało wydane więc bez ustawowego upoważniania i stanowi ono niedopuszczalne ograniczenia swobody umów wyrażonej w art. 3531 Kodeksu cywilnego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż stoi na stanowisku, że sformułowanie "zasady" i "podstawy" należy uznać za synonimy. Zdaniem organu fakt, iż zaskarżona uchwała reguluje "zasady" gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy wynika już z samej nazwy, która wskazuje, iż zaskarżona uchwała została podjęta "w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata". Za chybiony należy uznać ponadto argument skarżącego, iż nie wskazano w zapisie § 1 ust. 2 uchwały, iż katalog zasad gospodarowania mieniem komunalnym jest katalogiem otwartym. Uznanie, że brak sformułowania "w szczególności" powoduje, iż katalog ten jest zamknięty, należy uznać za błędne. W przypadku takiej intencji, organ użyłby sformułowania "wyłącznie". Zdaniem organu za prawidłowy uznać także należało zapis § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Rada Miasta ustalając katalog sytuacji, w których Burmistrz może użyczyć nieruchomości na czas nieoznaczony lub określony do 3 lat, skorzystała ze swojego uprawnienia określonego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a), sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę gminy, w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć zatem należy, że przepisy u.s.g przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 u.s.g). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r. , II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g wprowadza wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, według której do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Do organu wykonawczego gminy należy zatem bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Rada gminy nie może podejmować czynności które należą do sfery wykonawczej gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące. Ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g upoważnił organ stanowiący gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Słuszna jest zatem uwaga skarżącego, iż uprawnieniem organu stanowiącego jest określenie "zasad" a nie "podstaw" gospodarowania mieniem komunalnym. Zasady to ustalone na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposoby postępowania w danych okolicznościach, a więc w odniesieniu do niniejszej sprawy, określony przez radę zbiór reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie gospodarowania mieniem gminy. Niemniej jednak wyraz "podstawy" jest równoważny znaczeniowo wyrazowi "zasady", jest on zatem, jak słusznie wskazał organ, jego synonimem. Powyższe nie oznacza jednak, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do zakwestionowania § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem skarżącego, iż Rada Miejska określając w § 1 ust. 2, iż podstawą gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, choć nie użyła sformułowania "wyłącznie", stworzyła zamknięty katalog podstaw gospodarowania mieniem komunalnym. Wskazany przez Radę Miejską miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego który jest aktem prawa miejscowego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, mają zasadnicze znaczenie w zakresie gospodarowania mieniem gminy, ale Rada ograniczając się do tych aktów pominęła inne regulacje prawne, zawarte w innych ustawach. Sąd podziela także stanowisko skarżącego, iż § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały został podjęty bez podstawy prawnej. Ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g nie upoważnił rady do stanowienia zasad użyczenia nieruchomości w zasadach gospodarowania tymi nieruchomościami. Użyczenie, jak słusznie wskazał skarżący, będące umową nazwaną (regulowaną w art. 710 i n. k.c) nie jest objęte zakresem którejkolwiek z wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g kategorii. W § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska ustaliła, że nabywcy praw nieruchomości Gminy uiszczają oprócz należnej ceny za prawo do nieruchomości, również koszty związane z pracami geodezyjnymi, wyceną nieruchomości, koszty notarialne i sądowe. Przepis ten zawiera zatem uregulowania właściwe dla sfery stosunków cywilnych. Powinny one przynależeć do umów jakie organ samorządu terytorialnego będzie zawierał z indywidualnymi podmiotami w zakresie przeniesienia własności nieruchomości bądź zawarcia umowy z zakresu zobowiązań lub ograniczonego prawa rzeczowego. Kodeks cywilny reguluje te kwestie i nie ma podstaw prawnych ani delegacji ustawowej do regulacji tego zakresu aktem prawa miejscowego, co uczyniła Rada Miejska. Te kwestie będą konkretyzowane w umowie zawieranej przez organ wykonawczy. Mając na uwadze wyżej opisane naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie zawarte w pkt II wynikało z konieczności zastosowania w przypadku uwzględnienia przez Sąd skargi, przepisu art. 152 p.p.s.a.