II SA/Sz 627/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2014 r. sprawy ze skargi Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu [...] położonych w miejscowości (zjazd wspólny) wystąpiły inwestorki M. S. i Z. M.W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Wójt Gminy sporządził projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia i skierował projekt do uzgodnienia z organami odrębnymi: Starostą Powiatowym, Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] r. umorzył postępowanie uzgodnieniowe, gdyż nieruchomości objęte wnioskiem położone w [...] są zlokalizowane na terenie poza obszarami objętymi ochroną konserwatorską stanowisk archeologicznych i brak jest podstawy prawnej do dokonania uzgodnienia projektu decyzji. Starosta Powiatowy oraz działający z upoważnienia Marszałka Województwa Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych wydali postanowienia uzgadniające projekt przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia [...] r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] stanęła na stanowisku, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy zjazdu indywidualnego powinno być poprzedzone wydaniem przez zarządcę drogi publicznej w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych decyzji administracyjnej zezwalającej na budowę zjazdu. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy ustalił na rzecz M. i S. i Z. i M. warunki zabudowy dla wnioskowanego zjazdu indywidualnego. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył pełnomocnik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podano, iż przed wydaniem przedmiotowej decyzji zarządca drogi pismem z dnia [...] r. informował organ, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno poprzedzać uzyskanie przez inwestora decyzji o lokalizacji zjazdu. Nadto, wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. W niniejszym stanie faktycznym zarządca drogi decyzją z dnia 7 grudnia 2006 r. zezwolił inwestorowi na budowę zjazdu, a wobec faktu, iż do chwili obecnej nie doszło do jego budowy, nastąpił skutek w postaci wygaśnięcia decyzji z mocy prawa. W związku z powyższym podniesiono, iż w chwili wszczęcia przez organ postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działki[...] , wnioskodawczynie nie posiadały zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Ponadto, wskazano, iż projekt ww. inwestycji nie podlega, z braku podstawy prawnej, uzgodnieniu z zarządcą drogi, natomiast jej wydanie winno być poprzedzone uzyskaniem od zarządcy drogi zgody na lokalizację i brak zezwolenia w niniejszym stanie faktycznym skutkuje wadliwością decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze, wskazując, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] była w niniejszym postępowaniu uprawniona do uzgodnienia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym nie ma legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając decyzję wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 53 ust.4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, a zatem ustawodawca wyznaczył zarządcom dróg publicznych role organów współdziałających przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a nie przyznał im przymiotu strony w tym postępowaniu w ramach przepisu art. 28 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławczego uznało zatem, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe, stąd też należało je umorzyć. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] nie zgodziła się z argumentacją Samorządowego Kolegium Odwoławczego i skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem organu, skargę na decyzję z dnia 12 maja 2014 r., którą zaskarżyła w całości. W skardze zarzucono decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie w sprawie oraz art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie w sprawie, której przedmiotem jest budowa zjazdu z drogi publicznej i uznanie, że zarządca drogi publicznej jest organem opiniującym w sprawie, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 20 pkt 8 i art. 29 ust. 1,3 i 5 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie posiada przymiotu strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla budowy zjazdu indywidualnego z drogi krajowej i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy nie występuje w sprawie żadna z podstaw dla umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wskazano, iż organy I i II Instancji wadliwie uznały, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy winny mieć zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 29 ust. 1 ww. ustawy realizacja takiej inwestycji jak budowa zjazdu indywidualnego z drogi publicznej możliwa jest wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Wykładania literalna i celowościowa wskazuje jednoznacznie, iż regulacja z art. 29 ust. 1 ww. ustawy ma szczególny charakter wobec przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca zakwestionowała twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż nie przysługuje jej przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. w postępowaniu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, przy czym zaznaczono, iż skarżąca swój interes prawny opiera na przepisach art. 20 pkt 8 w związku z art. 29 ust. 1,3 i 5 ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentacje zawartą w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.),sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszym stanie faktycznym skarga zasługiwała na uwzględnienie. Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (działka nr [..] ) na działki nr [...] położonych w miejscowości [...] (zjazd wspólny) wystąpiły inwestorki M. S. i Z. M.. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 17, poz. 115 ze zm.) zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie natomiast do art. 29 ust. 1 tej ustawy "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2". Zarówno w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu, jak i w sprawie o ustalenie warunków zabudowy chodzi o ustalenie lokalizacji, i to w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie przez zarządcę drogi, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, decyzji zezwalającej na budowę zjazdu oznacza, że na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba ubiegać się o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji (wyrok NŚA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt. II OSK 1722/07 (ONSA i wsa 2010/3/49). Przepisy art. 29 ustawy o drogach publicznych nie precyzują kryteriów udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, a zatem decyzja orzekająca o wydaniu takiego zezwolenia ma charakter uznania administracyjnego. Ewentualna decyzja odmowna w sprawie lokalizacji zjazdu musi być jednak w każdym przypadku uzasadniona potrzebami przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w szczególności w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09 oraz z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 276/11). Skoro określenie parametrów technicznych lokalizacji zjazdu jest determinowane potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz warunkami technicznymi, wymóg ustalania dodatkowo w drodze odrębnej decyzji warunków zabudowy tego zjazdu prowadziłoby w istocie do konieczności przeniesienia do tej decyzji ustaleń zwartych w zezwoleniu na lokalizację zjazdu. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Nie może zatem zostać wybudowany zjazd na działkę z drogi publicznej bez wydania przez zarządcę drogi decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Potwierdza to ust. 3 art. 29 ustawy, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidziana w powołanym przepisie. I z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem niniejszego postępowania jest realizacja inwestycji (budowa zjazdu) zlokalizowanej w pasie drogowym drogi krajowej nr 10, która będzie możliwa po uzyskaniu od zarządcy drogi zgody na lokalizację. Odnosząc się do kwestii legitymacji procesowej, w ocenie Sądu w tym opisanym wyżej stanie faktycznym sprawy Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ma w sprawie przymiot strony, bowiem organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których stosowanie jest wyłączone poprzez przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych, a który to przepis organ pominął w całości. Organ nie ustosunkował się tym samym do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są jedynie: wnioskodawca inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, jak również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Bezspornie również organ współdziałający przy wydaniu decyzji administracyjnej nie może być jednocześnie stroną w tym postępowaniu. Jednakże w związku z tym, że powinien mieć zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych który jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, skarżąca miała interes prawny, by uczestniczyć w niniejszym postępowaniu. Ustawodawca nie bez przyczyny nałożył na właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Stąd też pominięcie uzyskania zezwolenia powoduje, iż zarządca drogi, w tym przypadku skarżąca, zyskuje przymiot strony w postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę należało przyjąć, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy prawa procesowego tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 20 pkt 8 i art. 29 ust. 1,3 i 5 ustawy o drogach publicznych a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego decyzja ta podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę rozważania sądu, uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie tego przepisu orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona kwota stanowi sumę wpisu od skargi oraz wynagrodzenia radcy prawnego.