I SA/Wa 1240/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nabycia przez powiat z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa oddala skargę. ISA/Wa 1240/14 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] wydanej w przedmiocie nabycia przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 roku z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności mienia Skarbu Państwa stanowiącego nieruchomość położoną w [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] arkusz mapy 1 o powierzchni [...] ha. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak [...] działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 w związku z art. 147 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. – o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracyjnych- w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.) stwierdził nabycie przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 roku z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów gmina [...], w obrębie [....] arkusz mapy 1, numerem działki [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem na karcie inwentaryzacyjnej nr 3 stanowiącej integralną część niniejszej decyzji. Powyższa decyzja stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego. Z wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2013 roku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji na podstawie art. 156 par.1 pkt 5 kpa. wystąpił K. M., następca prawny jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości – J. D. - podnosząc, że na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] Nr [...] uchylona została w całości decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] i w konkluzji której Minister orzekł, że zespół pałacowo-parkowy położony w [...], pow. [...] (działka [...] o pow. [...] ha- przedmiotowa nieruchomość) nie podpadał pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr3, poz.13). Powyższa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została zaskarżona przez Powiat [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 roku (sygn.. akt IV SA/Wa 951/11) oddalił skargę. Następnie Powiat [...] złożył skargę kasacyjną do NSA w Warszawie na ww wyrok WSA w Warszawie, którą wyrokiem z dnia 9 lipca 2013 roku (sygn. akt I OSK 437/12) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił. Ta sytuacja sprawiła, że w obrocie prawnym pozostała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i orzekająca, iż zespół pałacowo-parkowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust.1 lit.e dekretu PKWN. Pismem z dnia 6 listopada 2013 roku K. M. wniósł o zmianę podstawy prawnej złożonego ww wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] z art. 156 par.1 pkt 5 kpa na art. 156 par.1 pkt 2 kpa. Minister Skarbu Państwa, po dokonaniu analizy całości materiału dowodowego uznał powyższy wniosek złożony przez K. M. za zasadny na skutek czego, decyzją nr [...] z dnia [...] na zasadzie art. 156 par. 1 pkt 2 i 157 par. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie nabycia przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 roku z mocy prawa nieodpłatnie własności przedmiotowej nieruchomości położonej w [....]. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] wydana została na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 w związku z art. 147 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. – o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn.zm). Stosownie do art. 60 ust. cyt. ustawy, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1.01.1999 roku przez jednostki samorządu terytorialnego, staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 147 ust.1 powołanej wyżej ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. – o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracyjnych - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), jednostki samorządu terytorialnego przejęły z dniem 1 stycznia 1999 roku, instytucje podległe lub poporządkowane właściwym ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, wojewodom lub innym organom administracji rządowej a mające siedzibę na obszarze tych jednostek. W niniejszej sprawie na rzecz Powiatu [...] został przekazany Dom Pomocy Społecznej w [...], usytuowany na przedmiotowej nieruchomości. W opisanych okolicznościach Minister Skarbu Państwa rozpoznając niniejszą sprawę stwierdził, że Skarb Państwa nie mógł być uznawany za właściciela przedmiotowej nieruchomości a w konsekwencji powyższego, nie było podstaw prawnych (art.60 cyt. ustawy) do stwierdzenia jej nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] ponieważ zdaniem organu I instancji, Skarb Państwa nie miał do niej żadnego tytułu prawnego, przedmiotowa działka bowiem, powinna być traktowana tak jakby nigdy nie była własnością Skarbu Państwa. Od powyższej decyzji Powiat [...] wniósł w dniu 27 grudnia 2013 roku wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc w nim w szczególności, że organ nie wskazał wyraźnie na jakiej podstawie oparł swoje rozstrzygnięcia (opierając się na art. 156 par.1 pkt 2 kpa) jak i nie wskazał jakie okoliczności faktyczne legły u jego podstaw. Również organ nie podał, z jakich przyczyn uwzględnił wniosek K. M., który wskazał inną podstawę prawną do unieważnienia decyzji Wojewody [...] (wskazując art. 156 par.1 pkt 5 kpa) oraz zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Minister Skarbu Państwa, rozstrzygając ponownie sprawę wszczętą z ww wniosku złożonego przez Powiat [...] decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 138 par. 1 kpt. 1kpa. w zw. z art. 62 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.) - utrzymał w mocy swoją zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...], w uzasadnieniu której w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Powyższa decyzja nr [...] z dnia [...] stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniesionej przez Powiat [...]. Skarżący, zarzucił Ministrowi Skarbu Państwa: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. art. 60 ust. 1 i 3 w związku z art. 147 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. – o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn.zm). 2. naruszenie prawa procesowego tj. art. art.156 par.1 pkt 2 kpa; art. 107 par. 1 i 3 kpa; art.6 kpa; art. 7 kpa; art. 8 kpa; art. 9 kpa; art. 11 kpa. W związku z powołanymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a także poprzedzającej jej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] oraz o orzeczenie co do istoty sprawy w przedmiocie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] pozostaje w mocy. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości reprezentowane przez siebie stanowisko i podkreślając, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosował przepisy i na ich podstawie stwierdził nieważność ww decyzję Wojewody [...] z dnia [....] znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za nieuzasadnioną, co skutkowało jej oddaleniem. Należy podnieść, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie nieważnościowe ma na celu ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta, jak trafnie podniosły organy nadzoru, korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww zasady. Zasada ta zaś ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Wskazać jednocześnie należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. podlega wprawdzie takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że różni się przedmiotem. Organ prowadząc postępowanie zwykłe zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze nie jest więc i nie może być utożsamiane z postępowaniem w trzeciej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia z dnia [...] znak [...] dotyczyła przekazania przedmiotowej nieruchomości Powiatowi [...] nieodpłatnie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 roku. Mocą decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] została stwierdzona jej nieważność która następnie została utrzymana decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] i stanowi przedmiot niniejszej skargi. Natomiast decyzja Wojewody [...] z dnia [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności i uchylenia decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], zgodnie z którą, zespół pałacowo-parkowy (odnoszący się do przedmiotowej działki) nie podpadał pod działanie art. 2 ust.1 lit.e dekretu PKWN. Stąd też, powinna być traktowana tak jakby nigdy nie była własnością Skarbu Państwa. W konsekwencji powyższego, z uwagi na wywieranie przez decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] skutku ex tunc należy uznać, że decyzja, mocą której Powiat [...] stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa, w istocie rzeczy została wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa, przedmiotowa działka bowiem nigdy nie stanowiła majątku ogólnonarodowego (skutek ex tunc). Z powołanych okoliczności należy zatem wywieść, że rozporządzono mieniem, do którego Skarb Państwa nigdy nie miał tytułu prawnego. Zgodnie z poczynionymi ustaleniami, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po przeprowadzeniu postępowania "reprywatyzacyjnego" własną decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił bowiem w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] i orzekł, że zespół pałacowo-parkowy położony w [...] pow. [...] (działka [...] o pow. [...] ha - przedmiotowa nieruchomość) nie podpadał pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr3, poz.13). Dlatego też, zdaniem Sądu, prawidłowa jest ocena Ministra Skarbu Państwa wyrażona w zaskarżonej decyzji i a contrario stanowisko reprezentowane przez Powiat [...] w powyższym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda [...] stwierdzając nabycie własności przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości, która nie była własnością Skarbu Państwa, rażąco naruszył przepis art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Sąd badając sprawę nie znalazł żadnych podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji zaś zarzuty Skarżącego Powiatu [...] uznał za niezasadne. Przedmiotowa działka o nr ewid. [...] (obecnie nr [...] o pow. [...] ha i o nr [...] o pow. [...] ha) powinna być traktowana w ten sposób, jakby nigdy nie była własnością Skarbu Państwa, a Skarb Państwa, jako nie posiadający żadnego tytułu do powyższej nieruchomości, nie miał legitymacji aby nią skutecznie rozporządzić. Zgodnie z rzymską zasadą "nemo plus iuris ad alium transferre potest qua ipse habet" – nikt nie może przenieść więcej prawa niż sam posiada, dlatego też, nie możliwym było uznanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] za wydaną w majestacie prawa, stwierdzającą nabycie z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności mienia, które w dacie decyzji nie stanowiło własności Skarbu Państwa. W obliczu powyższego, mając na uwadze powołane okoliczności należy podnieść, iż stwierdzenie istnienia przesłanek do nabycia przez Powiat [...] z mocy prawa powyższej nieruchomości, stanowi rażące naruszenie prawa, w szczególności powoływanego wyżej art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Skarżącego, należy podnieść, iż podstawa prawna wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] została zmieniona na wniosek strony, która pismem z dnia [...] wniosła o zmianę podstawy prawnej wniosku z art. 156 par.1 pkt 5 kpa. na art. 156 par.1 pkt 2 kpa. i niniejsze postępowanie prowadzone było w oparciu o ten przepis - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Reasumując, Sąd w pełni przychyla się do stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji nie znajdując żadnych podstaw prawnych do jej uchylenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.