II OSK 1139/15

Dnia 20 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 45/14 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 45/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: [...] WINB [...]) z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., znak: [...],[...]WINB [...], po rozpatrzeniu zażalenia R. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB [...]) z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], orzekającego o nieuwzględnieniu zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie egzekucyjne w sprawie zostało wszczęte w celu przymusowego doprowadzenia do wykonania przez R. K. obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w C., wynikającego z decyzji ostatecznej PINB [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...]. Organ ten jako wierzyciel, będąc jednocześnie organem egzekucyjnym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, w dniu 26 marca 2013 r. wydał upomnienie, znak: [...], w którym wezwał zobowiązanego do wykonania ciążącego obowiązku, wskazując równocześnie, że w przypadku niewykonania dobrowolnie obowiązku, wszczęta zostanie egzekucja administracyjna. Dalej organ wyjaśnił, że w związku z niewywiązaniem się zobowiązanego z ciążącego na nim obowiązku, w dniu [...] maja 2013 r. wystawiony został tytuł wykonawczy nr [...], który doręczono zobowiązanemu w dniu 3 czerwca 2013 r. Z chwilą doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zgodnie z treścią art. 26 § 5 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na wystawiony tytuł wykonawczy, R. K. wniósł zarzut niedopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej, z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie postępowanie z jego skargi na decyzję [...]WINB [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], utrzymującą w mocy wskazaną wyżej decyzję PINB [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...]. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez zobowiązanego zarzutu, PINB [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], odmówił uwzględnienia zarzutu zgłoszonego przez zobowiązanego. Po rozpoznaniu zażalenia R. K., [...]WINB [...] postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podkreślił, że WSA w Lublinie wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 594/12, oddalił skargę R. K. na wspomnianą decyzję [...]WINB [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...]. Ponadto Sąd ten postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., odmówił zobowiązanemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku tego Sądu, zaś Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 447/13, oddalił zażalenie zobowiązanego na powyższe postanowienie Sądu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, prowadzeniu postępowania egzekucyjnego nie stoi na przeszkodzie toczące się postępowanie odwoławcze lub weryfikacja decyzji w trybach nadzwyczajnych. Dopiero wstrzymanie wykonania decyzji przez organ prowadzący takie postępowanie, na podstawie art. 135, art. 152 § 1 i art. 159 § 1 k.p.a., powoduje niedopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała zaś miejsca. Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wniósł R. K., zarzucając w niej naruszenie art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 135 k.p.a. oraz art. 33 pkt 6 u.p.e.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 45/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że podstawę zgłoszenia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej stanowić mogą wyłącznie przesłanki wymienione w art. 33 u.p.e.a. Ponadto po upływie terminu do wniesienia zarzutów, nie można już uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy. Ani organ odwoławczy, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy (odpowiednio) w zażaleniu, skardze, czy skardze kasacyjnej. Z powyższego wynika, że podstawą oceny w niniejszej sprawie mogą być jedynie zarzuty sformułowane przez skarżącego w piśmie z dnia 7 czerwca 2013 r., obejmujące zgłoszony zarzut z art. 33 pkt 6 u.p.e.a., czyli niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowania środka egzekucyjnego. Dalej Sąd wyjaśnił, że niedopuszczalność egzekucji może wynikać z różnych powodów, m.in. w danej sprawie może być dopuszczalna egzekucja sądowa, a nie administracyjna, egzekucja może być niedopuszczalna wobec danej osoby korzystającej z immunitetu, itp. W art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. chodzi zatem o niedopuszczalność egzekucji ze względów formalnych, a nie merytorycznych, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Niedopuszczalność ta musi wynikać z przepisów prawa wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd ten stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutu zgłoszonego przez skarżącego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że WSA w Lublinie wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 594/12, oddalił skargę R. K. na wskazaną wyżej decyzję organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą nałożono na skarżącego obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w C.. Wyrok ten, wobec niezłożenia skargi kasacyjnej przez żadną ze stron postępowania, stał się prawomocny w dniu 6 grudnia 2012 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie z art. 26 § 4 u.p.e.a., w przypadku gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, a taka sytuacja, w myśl art. art. 5 § 1 pkt 1 i art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a., ma miejsce w przedmiotowej sprawie, był on zobowiązany przystąpić do egzekucji z urzędu na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył R. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 33 pkt 6 u.p.e.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., przez naruszenie ogólnej zasady postępowania administracyjnego polegającej na przestrzeganiu przez organ praworządności i podejmowaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez zupełne pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, które przejawiło się w nieuwzględnieniu skutków przeprowadzenia rozbiórki budynku przez zobowiązanego, a także całokształtu okoliczności faktycznych uzasadniających zastosowanie innego środka egzekucyjnego lub określenia zastosowanego w inny sposób, a ponadto uzasadniających wstrzymanie wykonania egzekucji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ tytułu wykonawczego pomimo, iż w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, 2) art. 33 pkt 6 u.p.e.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. i art. 11 k.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia zasadności przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego zdaniem organu, nakazanie zobowiązanemu samodzielnej rozbiórki budynku w terminie siedmiu dni jest środkiem możliwym do zastosowania i najmniej uciążliwym dla strony, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ tytułu wykonawczego, pomimo, iż w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, 3) art. 33 pkt 6 u.p.e.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. przez nieuwzględnienie panujących warunków atmosferycznych i nieustalenie terminu oraz uniemożliwienie (przez nie zawieszenie lub niewstrzymanie postępowania egzekucyjnego) wykonania zobowiązania w ten sposób, aby wykonanie obowiązku było jak najmniej uciążliwe dla zobowiązanego oraz określenie wykonania zobowiązania w sposób niemożliwy (w terminie 7 dni), co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ tytułu wykonawczego pomimo, iż w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, 4) art. 33 pkt 6 u.p.e.a. przez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że niedopuszczalność egzekucji administracyjnej zachodzi jedynie ze względów formalnych, podczas gdy organy administracji orzekając w kwestii niedopuszczalności egzekucji obowiązane są także do badania okoliczności merytorycznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz przepisów art. 33 pkt 6 u.p.e.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. i w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 11 k.p.a. Sąd ten prawidłowo wskazał, że w przepisie art. 33 pkt 6 u.p.e.a. (w brzmieniu z daty orzekania przez organy) chodzi o niedopuszczalność egzekucji ze względów formalnych, a niedopuszczalność ta musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. Egzekucja administracyjna może być więc niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdy przepisy prawa wyłączają prowadzenie egzekucji wobec zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym, a także, gdy egzekucję prowadzi podmiot niebędący organem egzekucyjnym. Natomiast przesłanki przedmiotowe niedopuszczalności egzekucji odnoszą się do przedmiotu egzekucji i jej podstaw. Wystąpią one w przypadkach, gdy jej przedmiotem jest świadczenie niepodlegające egzekucji administracyjnej, lub gdy tytuł wykonawczy został wystawiony przez podmiot nieuprawniony. Jak zatem z powyższego widać, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej kwestie związane z wydaniem tytułu egzekucyjnego, takie jak rozważanie skutków przeprowadzenia rozbiórki budynku przez zobowiązanego, zastosowania innego środka egzekucyjnego, terminu rozbiórki budynku, czy też badanie uciążliwości wynikających dla zobowiązanego z tytułu egzekucyjnego, nie mogły być przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu. W art. 33 pkt 6 u.p.e.a. chodzi bowiem o taką niedopuszczalność egzekucji, która ma charakter generalny i bezwarunkowy, niezależny od konkretnego postępowania egzekucyjnego i aktualny zawsze, w każdym postępowaniu i musi ponadto wynikać z przyczyn innych, niż wskazane w punktach 1-5 i 7-10 art. 33 u.p.e.a. Jak trafnie podnosi się w judykaturze, nawet brak wymagalności egzekwowanego obowiązku, czy też okoliczność wykonania egzekwowanego obowiązku, o których mowa w art. 33 pkt 1 u.p.e.a., nie może być utożsamiany z niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej stanowiącą podstawę zarzutu z art. 33 pkt 6 u.p.e.a., gdyż postępowania te nie są wobec siebie konkurencyjne (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Wa 1037/15 oraz z dnia z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wa 1145/15). Jako nietrafne należy zatem uznać powoływanie się przez stronę skarżącą na wyroki WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2007 r. w sprawie I SA/Gl 367/07 i z dnia 29 października 2007 r. w sprawie I SA/Gl 399/07, w których wskazano, że co do zasady badanie dopuszczalności egzekucji z reguły dotyczy jej formalnej strony, ale nie wyklucza się także, że w odniesieniu do niektórych powodów niedopuszczalności egzekucji, organ egzekucyjny musi badać także okoliczności merytoryczne, np. przedawnienie zobowiązania, jego wygaśnięcie oraz, czy spełniona została przesłanka wykazania nieskuteczności egzekucji względem głównego zobowiązanego. Stanowiska te zostały bowiem wyrażone w zupełnie innym, niż w sprawie niniejszej, stanie faktycznym oraz dotyczyły kwestii niewystępującej w niniejszej sprawie, tj. badania charakteru przesłanki określonej w art. 108 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1996 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; dalej: O.p.) jako przesłanki dopuszczalności egzekucji administracyjnej, a nie jako przesłanki wymagalności obowiązku wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 108 § 1 O.p. Także podmioty zobowiązane w tamtych sprawach wniosły zarzuty egzekucyjne na prowadzone postępowania egzekucyjne powołując się zarówno na treść art. 33 pkt 2 u.p.e.a., tj. brak wymagalności obowiązku z innego powodu, jak i na treść pkt 6 tego przepisu, tj. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. Z sytuacja taką nie mamy natomiast do czynienia w sprawie niniejszej, a skarżący, co wymaga jednoznacznego podkreślenia, formułując zarzut egzekucyjny w oparciu o art. 33 pkt 6 u.p.e.a., nie przywołał też żadnej okoliczności merytorycznej, która mogłaby ewentualnie uzasadniać niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.