I OSK 2025/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1229/14 w sprawie ze skargi E. J. na uchwałę Zarządu Dzielnicy P. W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Wyrokiem z dnia 27 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1229/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. J. na uchwałę Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. E. J. (dalej określana jako skarżąca) wniosła do Zarządu Dzielnicy W. wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Podkreśliła w nim, że zamieszkuje wraz z małoletnim synem w mieszkaniu o łącznej powierzchni użytkowej [...] m2 i łącznej powierzchni użytkowej pokoi [...] m2, które zostało przydzielone jej mężowi jako tymczasowe mieszkanie służbowe. Zaznaczyła jednak, iż mąż wystąpił o rozwód i wyprowadził się, natomiast umowę najmu lokalu wypowiedziano jej z dniem [...] maja 2013 r. Uchwałą z dnia [...] lipca 2013 r. Zarząd Dzielnicy W. rozstrzygnął o nieumieszczeniu skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu. W związku z tą uchwałą skarżąca złożyła pismo akcentując w nim brak możliwości znalezienia innego mieszkania, przedłożyła następnie m.in. zaświadczenie potwierdzające, że jej syn cierpi na schorzenia neurologiczne oraz odpis wyroku z dnia [...] października 2013 r. orzekającego rozwód jej małżeństwa z wyłącznej winy jej małżonka. Przywołaną wyżej uchwałą z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zarząd Dzielnicy W. ponownie odmówił umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu. W uzasadnieniu do uchwały stwierdził, że skarżąca nie może być uznana za osobę pozostającą w trudnych warunkach mieszkaniowych w rozumieniu § 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 132, poz. 3937 ze zm., dalej powoływanej jako uchwała z 9 lipca 2009 r.). W przepisie tym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się bowiem zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, podczas gdy w gospodarstwie domowym skarżącej na jedną osobę przypada 10,09 m2 powierzchni mieszkalnej. Skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Wyeksponowała swoją trudną sytuację materialną i osobistą i wskazała, że jej wniosek powinien być rozpatrzony z uwzględnieniem § 5 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały z 9 lipca 2009 r., wyłączającego zastosowanie jej § 4 pkt 1 w stosunku do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej ciężką, przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania. Zaznaczyła mianowicie, iż opiekuje się przewlekle i ciężko chorym dzieckiem, oczekującym na orzeczenie o niepełnosprawności. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ nawiązał do argumentów zawartych w uzasadnieniu do uchwały z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zaznaczył zarazem, że po uzyskaniu wspomnianego orzeczenia możliwe będzie rozpatrzenie sprawy w oparciu o przywołany przez nią przepis. Skarżąca złożyła skargę na uchwałę z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powtarzając racje podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Swoje stanowisko podtrzymał też organ w odpowiedzi na skargę, w której wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania sądowadministracyjnego skarżąca przedstawiła orzeczenie o niepełnosprawności jej syna z dnia [...] lipca 2014 r., a jej pełnomocnik, ustanowiony w ramach prawa pomocy – odpis wniesionego przeciwko niej pozwu z dnia [...] listopada 2014 r. o opróżnienie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie omówił najpierw reguły wnoszenia i rozpoznawania skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, konstatując, że skarga złożona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Następnie odwołał się do przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) i stwierdził, że stosownie do jej art. 21 określenie zasad oraz trybu wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy następuje w drodze uchwały rady gminy. W związku z tym – tak jak organ – zwrócił uwagę na treść § 4 pkt 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. i podkreślił, że w rozpatrywanym przypadku przekroczona została wynikająca z niej norma 6 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę, co wyklucza umieszczenie skarżącej na liście oczekujących na najem lokalu. W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd odniósł się do § 5 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały z 9 lipca 2009 r. (Sąd nieprawidłowo oznaczył ten przepis), przyznając, że pozwala on przydzielić lokal z zasobów miasta także wtedy, gdy powierzchnia ta jest wyższa. Podniósł jednak, że skarżąca wskazując na stan zdrowia jej syna, nie dowodziła, iż ze względu na ten fakt zamieszkiwanie w dotychczasowym mieszkaniu jest wyjątkowo trudne. Analizowany przepis wymaga zaś, by warunki mieszkaniowe były niedostosowane do sytuacji zdrowotnej lokatora, mimo powierzchni większej niż minimalna. Tym samym nie można stwierdzić, że ziściła się przesłanka zastosowania § 5 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały z 9 lipca 2009 r., co oznacza, iż zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Zdaniem Sądu nie zachodzą też podstawy do zastosowania § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a uchwały z 9 lipca 2009 r. (również ten przepis nie został prawidłowo oznaczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), gdyż orzeczenie o niepełnosprawności syna skarżącej wydane zostało już po rozpatrzeniu sprawy przez organ, a przedłożone wcześniej zaświadczenia lekarskie nie potwierdzały jego choroby, skoro w ich świetle przechodził on wówczas badania diagnostyczne. Podsumowując Sąd skonstatował, że podnoszone przez skarżącą okoliczności nie mogły być rozpatrywane przez organ w kontekście warunków zamieszkiwania mających wpływ na jej wyjątkowo trudną sytuację zdrowotną, rodzinną lub społeczną. Zgodził się jednak z organem, iż może ona ponownie ubiegać się o zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu, powołując się na orzeczenie o niepełnosprawności jej syna, wydane dnia [...] lipca 2014 r. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, adwokata ustanowionego z urzędu, z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 27 marca 2015 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Zarzut procesowy odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika przepis ten został naruszony poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie poprzedzające podjęcie uchwały prowadzono z uchybieniem art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), nie podejmując wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, tj. sytuacji zdrowotnej skarżącej i członków jej rodziny jako przesłanki wyłączenia § 4 pkt 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. Z kolei zarzut materialnoprawny podnosił niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 2 pkt 3 lit. b w związku z § 4 pkt 1 uchwały z 9 lipca 2009 r., polegające na zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji tego, że w sprawie zastosowano jej § 4 pkt 1, mimo wyraźnego jego wyłączenia przez jej § 5 ust. 2 pkt 3 lit. b ze względu na ciężką, przewlekłą chorobę syna skarżącej, potwierdzoną dokumentacją medyczną. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną świadczoną z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik powtórzył, że organ dysponując dokumentacją medyczną nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie do okoliczności, które były nią stwierdzone. Pominął zatem całkowicie treść § 5 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały z 9 lipca 2009 r. i odwołał się do kryterium "nadmetrażu", mimo że w świetle tego przepisu nie miało ono w sprawie zastosowania. W ocenie pełnomocnika skarżącej Sąd pierwszej instancji powielił ten błąd, chociaż dnia [...] lipca 2014 r. wydano orzeczenie o niepełnosprawności, które potwierdziło wcześniejsze rozpoznanie medyczne. Organ, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik wyraził przekonanie, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony nią wyrok odpowiada prawu. Podkreślił, że zaskarżoną uchwałę podjęto po dostatecznym wyjaśnieniu sprawy, po analizie złożonych przez skarżącą oświadczeń i dokumentów i zgodnie ze stanem na czas jej wydania. Powtórzył, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki przewidziane w § 4 pkt 1 uchwały z 9 lipca 2009 r., który był w sprawie zastosowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do oceny sformułowanych w niej zarzutów powtórzyć wypada, że jeden z nich ma charakter procesowy, a drugi materialnoprawny. Oznacza to, że najpierw należy rozważyć zarzuty proceduralne, a taki sposób postępowania uznany jest powszechnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się m.in., że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, LEX nr 1328094). W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono Sądowi pierwszej instancji, że oddalił skargę, mimo iż organ podjął zaskarżoną nią uchwałę o odmowie umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu bez zbadania okoliczności mających dla tego rozstrzygnięcia istotne znaczenie. Ze względu na skalę tego naruszenia prawa i skutków, jakie pociągnęło ono za sobą dla sprawy, drugorzędną kwestią pozostaje przy tym to, że zarzut ten odniesiono nie tylko do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ale i do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nie znajdował zastosowania w postępowaniu poprzedzających ustalenie takiej listy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, LEX nr 595671). Rozwijając tę ostatnią myśl nawiązać trzeba do poglądów wyrażonych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 90), w której przesądzono, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchwała taka, choć jest związana ze sprawą cywilną, zmierzając do wywołania skutków cywilnoprawnych, tj. do zawarcia umowy najmu, stanowi działanie składające się na wykonywanie administracji publicznej z uwagi na publicznoprawny charakter tak samej gminy, jak i mienia komunalnego, którym uchwała w istocie dysponuje. Odmawiając zakwalifikowania danej osoby do wynajęcia lokalu i umieszczenia na liście uprawnionych do zawarcia umowy najmu, rozstrzyga ona bowiem o tym, iż osoba ta nie spełnia warunków do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały, z tego właśnie powodu w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nałożono na gminy obowiązek określenia trybu rozpatrywania i załatwienia wniosków o najem lokali oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej. Wykonanie tego zadania w konkretnej sprawie polega na dokonaniu oceny, czy wnioskodawca może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych, a to działanie ma wszelkie cechy załatwiania spraw administracyjnych ze względu na jego przedmiot, jak i podmiot, jaki je wykonuje. Dlatego zgodzić się trzeba ze spostrzeżeniem zawartym w uzasadnieniu przywołanego już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, iż choć w postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały w analizowanym przedmiocie nie można sięgnąć po art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, to przyjąć w nim należy takie same zasady jak te, o których mowa w tym przepisie, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej oraz właściwego wyważenia interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki. Są one bowiem fundamentalne dla wszelkiego działania organów państwa w sferze stosunków publicznoprawnych i mogą być wywiedzione wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), z którego wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie prawa oraz w jego granicach. Istota stosowania prawa polega na tym, by dany stan faktyczny przyporządkować hipotezie normy prawnej po to, by zrealizować skutki prawne, jakie dla takiego stanu przypisano w jej dyspozycji. Tego rodzaju kwalifikacja prawna w każdym konkretnym przypadku wymaga ustalenia okoliczności faktycznych, jakie się na ten przypadek składają, celem stwierdzenia, czy odpowiadają one przesłankom zastosowania określonego przepisu. W niniejszej sprawie zasadnie zarzuca autor skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli nie zwrócił uwagi na to, iż organ z tego obowiązku się nie wywiązał. Organ poprzestał wszak na konstatacji, że skarżąca nie spełnia przewidzianego w § 4 pkt 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. kryterium przyznania pomocy mieszkaniowej, odniesionego do limitu powierzchni mieszkalnej na osobę, pomijając całkowicie powołane przez nią okoliczności, które mogły spowodować odstąpienie od tego kryterium stosownie do § 5 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały z 9 lipca 2009 r. Otóż w myśl tego przepisu § 4 pkt 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. nie stosuje się do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej ciężką, przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania. Organ miał bezwzględny obowiązek zbadać położenie skarżącej i jej syna z tego punktu widzenia, ponieważ powołała się ona na ten przepis, wskazując na chorobę swojego syna i przedkładając dokumentację medyczną, która ją potwierdzała. Tymczasem organ przeszedł nad tym stanowiskiem skarżącej do porządku, podtrzymując swoje wnioski wyprowadzone z treści § 4 pkt 1 uchwały z 9 lipca 2009 r., choć skarżąca nie zaprzeczała, iż w jej sytuacji nie ziściła się przesłanka określona w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji, jak już zauważono, nie dostrzegł tego istotnego dla wyniku sprawy naruszenia prawa i skargę oddalił. Co więcej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku arbitralnie podjął próbę znalezienia argumentów przemawiających na rzecz takiego rozstrzygnięcia, których sam organ nie dostarczył. Są one jednak nieprzekonujące. Sąd stwierdził wszak, że skarżąca nie wykazała wspomnianego w § 5 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały z 9 lipca 2009 r. związku pomiędzy warunkami mieszkaniowymi a stanem zdrowia jej syna, nie zważając na to, iż organ, mimo ciążącego na nim obowiązku, w ogóle się do tej kwestii nie odniósł, całkowicie pomijając racje skarżącej. Racje te były zaś co najmniej uprawdopodobnione dokumentacją medyczną dostarczoną organowi, twierdzenia w tym zakresie dodatkowo zostały potwierdzone w toku postępowania sądowoadministracyjnego orzeczeniem o niepełnosprawności syna skarżącej. Sąd pierwszej instancji nie wziął tych okoliczności pod uwagę, uznając, że orzeczenie to może być uwzględnione dopiero podczas rozpatrywania ewentualnego kolejnego wniosku skarżącej przez pryzmat innego przepisu (§ 5 ust. 2 pkt 3 lit. a uchwały z 9 lipca 2009 r.). W konsekwencji usprawiedliwionym okazał się także postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 5 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały z 9 lipca 2009 r. przez niezastosowanie tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał innej niż Sąd pierwszej instancji oceny zaskarżonej uchwały, a w jej świetle uchwała ta nie może się ostać jako naruszająca prawo. Zachodzi zatem stan rzeczy, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona do tego, by Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok, rozpoznał również skargę. Niezasadne i nieodpowiadające zasadom szybkości postępowania i względom ekonomii procesowej byłoby to, by skargę tę ponownie rozpoznawał Sąd pierwszej instancji, ograniczając się do odnotowania powyższych wywodów. Czyni to Naczelny Sąd Administracyjny wskazując organowi, by rozstrzygnął wniosek skarżącej z uwzględnieniem przedstawionej przez nią argumentacji, dokonując wyczerpujących ustaleń faktycznych celem stwierdzenia, czy spełnione zostały przesłanki przewidziane w przepisie § 5 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały z 9 lipca 2009 r., których istnienie wyłącza stosowanie § 4 pkt 1 tej uchwały. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a od jej powzięcia upłynął już rok, toteż stosownie do art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) nie można stwierdzić jej nieważności i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z tym przepisem, a także art. 147 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast w przedmiocie wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej, który został ustanowiony z urzędu w ramach prawa pomocy. Należy to bowiem do Sądu pierwszej instancji, który udzielił prawa pomocy i jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie na zasadzie art. 250 P.p.s.a. oraz przepisów w sprawie opłat za czynności adwokatów w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z uwzględnieniem czynności dokonanych w toku postępowania kasacyjnego.