I OSK 144/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Bochnia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1144/14 w sprawie ze skargi J. M. na uchwałę Rady Gminy Bochnia z dnia 26 września 2007 r. nr VIII/56/07 w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej 1. prostuje komparycję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że datę: "26 września 2006 r." zastępuje datą: "26 września 2007 r."; 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1144/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. M. na uchwałę Rady Gminy w B. z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, w pkt I stwierdził nieważność § 1 pkt 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały; w pkt II zasądził od Rady Gminy w B. na rzecz skarżącej J. M. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: W dniu [...] września 2007 r. Rada Gminy w B., w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142. poz. 1591 ze zm.) oraz art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej "u.g.n."), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Pismem z dnia 25 czerwca 2013 r. skargę na tę uchwałę wniosła J. M. Skarżąca wskazała, że z uwagi na fakt, iż jest właścicielką nieruchomości położonej w miejscowości B., Gmina B., objętej księgą wieczystą Kw Nr [...], przedmiotowa uchwała narusza jej interes prawny. Na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym pismem z dnia 30 maja 2014 r. wezwała Radę Gminy B. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego powołaną uchwałą. Odpowiedzi Rady Gminy na wezwanie nie otrzymała. Zdaniem skarżącej, część zapisów ww. uchwały (tj. § 1 ust. 2, 3, 4) jest sprzeczna z: art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 146 ust. 2 u.g.n., art. 144 ust. 1 u.g.n. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi J. M. podniosła, że wprowadzanie w drodze uchwały jakichkolwiek zwolnień w uiszczaniu opłaty adiacenckiej, bądź preferencyjnych warunków jej ponoszenia, a także obciążanie nieruchomości z powodu dokonywania ich podziału, pozostaje poza zakresem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 146 ust. 2 u.g.n. Podniosła, że również zawarty w uchwale zapis przewidujący zwolnienia od opłaty adiacenckiej jest sprzeczny z art. 144 ust. 1 u.g.n., który nie przewiduje wyjątków od obowiązku nakładania tego rodzaju daniny. W ocenie skarżącej, postanowienia § 1 ust. 2 i 3 uchwały naruszają również przepis art. 148 ust. 4 u.g.n. Nie jest bowiem dopuszczalne zwolnienie właściciela nieruchomości od obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej w przypadku, gdy poniesie on opłatę partycypacyjną w arbitralnie określonej wysokości. Ponadto zapisy te godzą w wyartykułowaną konstytucyjnie zasadę równości, bowiem mogą prowadzić do nierównego traktowania właścicieli, którzy uiścili opłaty partycypacyjne i z tego powodu zwolnieni zostali z obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej i właścicieli, którzy opłaty partycypacyjnej nie ponieśli i którym wymierzono opłaty adiacenckie. W ocenie skarżącej zapisy § 1 ust. 2 i 3 uchwały mogą prowadzić do sytuacji, że poszczególne osoby w różnym zakresie będą uczestniczyć w kosztach budowy infrastruktury, w zależności od tego czy wnieśli opłaty partycypacyjne, czy też nie. Tymczasem zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. i art. 146 ust. 2 u.g.n. zasady uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury są jednolite. Uzasadniając sprzeczność treści § 1 ust. 4 uchwały z art. 144 ust. 1 u.g.n., wskazano, że ani ten, ani żaden inny przepis u.g.n dotyczący opłaty adiacenckiej z tytułu budowy infrastruktury technicznej, nie uznaje za okoliczność warunkującą jej ustalenie faktu dokonania podziału nieruchomości. Zdaniem skarżącej obowiązek zapłaty opłaty adicenckiej powinien obciążać wszystkich bez wyjątku właścicieli nieruchomości, które uzyskały dostęp do infrastruktury. Dodatkowo skarżąca podniosła, że postanowienia zawarte w § 1 ust. 4 w sposób rzeczowo nieuzasadniony dyskryminują właścicieli nieruchomości, którzy uiścili opłaty partycypacyjne, a następnie dokonali podziału nieruchomości w stosunku do właścicieli, którzy uiścili takie opłaty i nie podzielili nieruchomości. Pierwsi zostaną bowiem obciążeni opłatą adiacencką, a drudzy nie, mimo, że kwestia podziału nieruchomości na gruncie przepisów art. 143–148a u.g.n. jest całkowicie irrelewantna. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona uchwała reguluje sposób rozliczenia opłaty adiacenckiej, z uwzględnieniem dokonanych przez właściciela nakładów, tj. opłaty partycypacyjnej. Zdaniem organu, ustalanie opłat partycypacyjnych przez gminy na współfinansowanie inwestycji budowy urządzeń infrastruktury technicznej, będących nakładami w rozumieniu art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zjawiskiem powszechnym i akceptowalnym, tak w doktrynie, jak i orzecznictwie. Organ wskazał, że wobec zapłaty całej opłaty partycypacyjnej, postanowił odstąpić od ustalania opłaty adiacenckiej. Zasadność tego zapisu jest oczywista w sytuacji, w której opłata partycypacyjna wyczerpuje wysokość opłaty adiacenckiej. Uznano przy tym, iż mieszkaniec gminy, który zdecydował się wesprzeć inicjatywę, winien zostać zwolniony od obowiązku uczestniczenia w procedurze prowadzącej do ustalenia jej wysokości. Zdaniem Wójta, rozwiązanie to miało stanowić realizację zasady sprawiedliwego traktowania mieszkańców danej gminy. Organ podał, że mimo ustalenia przez Radę Gminy stawki opłaty adiacenckiej, wójt nie jest zobligowany do naliczenia w każdym przypadku tego typu płatności. Przepis nie zobowiązuje wójta do jej naliczenia, lecz jedynie go do tego upoważnia. Wskazano, że co prawda przepisy prawa nie przewidują ulgi w opłacie adiacenckiej, ale nie można tego wykluczyć, gdy ma ona zobiektywizowany i nie podmiotowy charakter. Tak jest właśnie – w ocenie organu – w rozpoznawanym przypadku. Wyrokiem z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1144/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), stwierdził nieważność § 1 pkt 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, które to akty nie mogą regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Przepis wykonawczy ze swej istoty może bowiem jedynie uzupełniać ustawę. Nie może natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Taka regulacja traci wówczas charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 146 ust. 2 u.g.n., wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Powołany przepis zawiera upoważnienie ustawowe dla gminy do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Zdaniem Sądu, trafnie zatem stwierdziła skarżąca, że kompetencje rad gmin określone we wskazanym wyżej przepisie wymienionej ustawy są ograniczone jedynie do ustalenia stawki procentowej tej opłaty i tylko w takim zakresie może być stanowiony przez nie akt prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Zawarte w ww. przepisie ustawowym upoważnienie dla rady gminy do stanowienia przepisów wykonawczych nie obejmuje natomiast możliwości określenia jakichkolwiek zwolnień w uiszczaniu tej opłaty, czy preferencyjnych warunków jej ponoszenia. Zdaniem Sądu, kwestionowane zapisy uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 146 ust. 2 u.g.n. Ponadto Sąd wskazał, że jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy, związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. wodociągowej i kanalizacyjnej, jest pobieranie opłat adiacenckich. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z porównania przepisów art. 146 ust. 2 zd. 2 i art. 145 ust. 1 u.g.n. wynika, że gminy mają obowiązek ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Natomiast dopiero jej wymiar w sprawie indywidualnej został pozostawiony uznaniu organu administracyjnego. Każdorazowo organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, a uchwała rady gminy nie może wprowadzać w tym zakresie żadnych wyjątków, jak czyni to uchwała Rady Gminy B. z dnia 26 września 2007 r. w § 1 ust. 2 i 3. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że na podstawie art. 148 ust. 4 u.g.n. rada gminy może inicjować dokonywanie świadczeń, o których mowa w tym przepisie, lecz nie ma takiego prawnego obowiązku. Podjęta w tej kwestii uchwała nie może mieć w żadnym przypadku charakteru aktu normatywnego, a wyłącznie charakter aktu nienormatywnego, a więc posiadającego jedynie charakter postulatu – apelu, i zwracającego uwagę na treść art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd zgodził się również z zawartą w skardze argumentacją, że zapisy przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części naruszają art. 144 ust. 1 u.g.n. i art. 146 ust. 2 u.g.n. w kontekście ich analizy jako aktu normatywnego – prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym. Również zapis zawarty w pkt 4 § 1 przedmiotowej uchwały, uzależniający naliczenie właścicielowi nieruchomości opłaty adiacenckiej z tytułu zapewnienia dostępu do infrastruktury wodno-kanalizacyjnej od dokonania przez właściciela podziału nieruchomości po zapewnieniu takiego dostępu nie znajduje oparcia ustawowego. Ponadto rację ma – zdaniem Sądu – skarżąca, że postanowienia ww. punktu w sposób nieuzasadniony dyskryminują właścicieli nieruchomości, którzy uiścili opłaty partycypacyjne, a następnie dokonali podziału nieruchomości w stosunku do właścicieli, którzy uiścili takie opłaty i nie podzielili nieruchomości. Pierwsi zostaną bowiem obciążeni opłatą adiacencką, a drudzy nie, mimo że kwestia podziału nieruchomości na gruncie przepisów art. 143–148a u.g.n. jest całkowicie irrelewantna. Właściciele takich nieruchomości nie dość, że poniosą koszt opłaty partycypacyjnej, to jeszcze będą mieli obowiązek zapłacić opłatę adiacencką. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1144/14, skargę kasacyjną wniosła Rada Gminy w B., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną interpretację i wadliwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że uchwała Rady Gminy B. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] nie mogła być przyjęta w zakresie punktów 2, 3 i 4, albowiem Rada Gminy nie miała podstawy prawnej do przyjęcia uchwały o takiej treści, gdy prawidłowa interpretacja treści zaskarżonych punktów uchwały prowadzi do wniosku, że Rada Gminy mogła przyjąć uchwałę wskazującą organowi wykonawczemu, jakim jest w Gminie B. Wójt, w jaki sposób ma on rozliczać środki uzyskane w wyniku udziału mieszkańców w finansowaniu sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, 2) art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną interpretację i wadliwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że uchwała Rady Gminy B. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] jest nieważna, mimo że prawidłowa ocena treści uchwały nie pozwala na takie przyjęcie, 3) art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną interpretację i wadliwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że zaskarżona uchwała nakłada na mieszkańców Gminy B. obowiązek zawierania umów partycypacyjnych, a w ten sposób narusza wskazany przepis, gdy z treści uchwały nie wynika, by nakładała na mieszkańców Gminy B. jakikolwiek obowiązek, 4) art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną interpretację i wadliwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że organ wykonawczy gminy jest zobowiązany każdorazowo do ustalenia opłaty adiacenckiej, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie jest to obligatoryjne i że od uznania organu wykonawczego zależy, czy zostanie ustalona taka opłata, a tym samym brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała jest bezwzględnie nieważna, gdyż potwierdza ustawowe uprawnienia organu wykonawczego Gminy, 5) art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu z daty przyjęcia uchwały oraz w brzmieniu aktualnym) poprzez błędną interpretację i wadliwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że Rada Gminy nie mogła na podstawie tego przepisu ustalić w sposób wskazany w uchwale sposobu rozliczania nakładów mieszkańców na powstanie infrastruktury technicznej, gdy prawidłowa interpretacja przepisu prowadzi do wniosku, że taka możliwość istniała. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżone punkty uchwały nie naruszają treści bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Wskazano, że pojawiło się istotne zagadnienie, czy zaskarżone punkty uchwały należy uznać za akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czy też za wytyczne kierowane przez Radę Gminy do Wójta, w których Rada wskazuje, w jaki sposób powinny być realizowane jego uprawnienia związane z ustalaniem opłat adiacenckich – a mianowicie wskazują kiedy Wójt powinien odstąpić od wszczynania takiego postępowania. Ponadto wskazują, w jaki sposób powinny być rozliczane kwoty uzyskane z opłat partycypacyjnych. Wskazano ponadto, że sieci infrastruktury technicznej są własnością Gminy, także środki pozyskane przez Gminę na wykonanie tych sieci, w tym z opłat partycypacyjnych, są środkami Gminy, zatem mieszczą się w pojęciu mienia gminnego, a wobec powyższego Rada Gminy na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym miała prawo podjęcia takiej uchwały. Błędne niewpisanie w uchwale właściwej podstawy nie może skutkować uznaniem, że jest ona nieważna. Zdaniem skarżącej treść wskazanych zapisów uchwały nie narusza prawa w ogóle, a już na pewno nie w stopniu rażącym. Gdyby Sąd uznał, że ta argumentacja nie znajduje uzasadnienia, to – zdaniem skarżącej kasacyjnie – należy uznać, że zaskarżone punkty uchwały są aktem kierownictwa wewnętrznego, zatem ich przyjęcie jest zgodne z uprawnieniami Rady, mimo błędnej procedury i swoistej "niezgrabności" polegającej na objęciu w jednym akcie uchwały stanowiącej prawo miejscowe oraz aktu kierownictwa wewnętrznego. Wskazano, że nie ma wątpliwości, iż każdy z mieszkańców, którego nieruchomość została podłączona do infrastruktury technicznej wybudowanej przez Gminę wobec treści § 1 pkt 1 uchwały mógłby zostać obciążony obowiązkiem zapłaty opłaty adiacenckiej. Jednakże wykonanie tego obowiązku uzależnione jest nie od samego przyjęcia w uchwale stawki tej opłaty, lecz od decyzji organu wykonawczego, a mianowicie Wójta Gminy, który może, ale nie musi wszcząć postępowanie w konkretnym przypadku w celu ustalenia takiej opłaty. Tego rodzaju czynności związane są z koniecznością ponoszenia wydatków związanych z ustaleniem wzrostu wartości nieruchomości na skutek podłączenia jej do infrastruktury technicznej, w tym przypadku – sieci wodociągowej lub/i kanalizacyjnej. Rada Gminy B., po porównaniu wysokości takich wydatków oraz prognozowanej wysokości opłat adiacenckich uznała, że koszty obliczenia opłat będą niewspółmiernie wysokie w stosunku do ich wysokości, a z kolei w związku z treścią art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zdawała sobie sprawę z tego, że dla mieszkańców, którzy zawarli umowy partycypacyjne, od opłaty adiacenckiej będą odliczane opłaty partycypacyjne. W tej sytuacji wszczynanie postępowań w celu obliczania opłaty adiacenckiej wiązało się z wydatkami, które jedynie obciążałyby budżet Gminy, a tym samym dotknęłyby mieszkańców Gminy, gdyż o kwotę tych wydatków zmniejszyłyby się możliwości inwestycyjne. Wobec powyższego Gmina nie zrezygnowała ze źródła dochodu, jakim jest opłata adiacencka, odwrotnie, w ten sposób oszczędzono na wydatkach koniecznych do poniesienia w celu ustalenia tej opłaty, których poniesienie skutkowałoby ostatecznie ustaleniem, że wysokość kwot uzyskanych z tytułu opłat zrównoważy się z wysokością opłat partycypacyjnych. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie można uznać, by tego rodzaju regulacją byłą zabroniona, albowiem nie prowadzi do obejścia prawa ani do nierównego traktowania mieszkańców Gminy. Wszyscy bowiem, którzy podpisali umowy partycypacyjne zostali potraktowani tak samo. Wskazano też, że wbrew temu, co podał Sąd pierwszej instancji – zaskarżone punkty uchwały nie zawierały zobowiązania mieszkańców Gminy do zawierania umów partycypacyjnych, a jedynie zasady rozliczania się z tymi, którzy takie umowy zawarli. W ocenie Rady Gminy, w przypadku podziału nieruchomości po uiszczeniu opłaty partycypacyjnej ustalenie opłaty adiacenckiej jest uzasadnione, albowiem na skutek podziału powstają nowe nieruchomości, będące odrębnym przedmiotem własności, mogą być zbywane, a wartość tych nowopowstałych nieruchomości wzrasta zdecydowanie w związku z wykonanymi pracami. Podniesiono, że Rada Gminy w interesie mieszkańców, realizując zasadę solidaryzmu i zasad współżycia społecznego, z zachowaniem zasady dobrowolności uregulowała sposób rozliczania opłat partycypacyjnych miała prawne podstawy do podjęcia uchwały regulującej stosunek Gminy do mieszkańców, którzy ponieśli opłaty partycypacyjne i w ten sposób wskazujący Wójtowi Gminy, by w ramach posiadanych uprawnień nie wszczynał wobec tych mieszkańców postępowań w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. M. wniosła o jej odrzucenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że orzecznictwie problematyka zaliczenia uchwał w przedmiocie udziału mieszkańców w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej jest ujmowana jednoznacznie – uchwały w tym przedmiocie uważane są za akty prawa miejscowego. Podkreślono, że praktyka stosowana w Gminie B. nie pozwala na przyjęcie założenia, że umowy partycypacyjne były zawierane na zasadzie dobrowolności. Wskazano ponadto, że także Sąd Najwyższy stwierdził, iż obowiązkiem gminy jest pokrycie kosztów wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze środków własnych gminy. To gmina odpowiada za budowę przyłącza od sieci ulicznej do studzienki kanalizacyjnej na terenie nieruchomości zainteresowanego, a w przypadku braku studzienki do granicy działki. Podano, że jak wynika z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt III CZP 79/07, gmina, zawierając w umowie postanowienia dotyczące pokrycia kosztów przyłącza, narusza zasady ustrojowe samorządu, ponieważ opłaty należne gminie powinny wynikać z ustaw lub aktów prawa miejscowego. Umowa jest próbą obejścia ustawy, a tym samym bezprawna, pobrane na jej podstawie opłaty są bezpodstawne. Zwrotu opłat można domagać się na podstawie przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 405 i 410 Kodeksu cywilnego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że w zaskarżonym wyroku data uchwały, której dotyczyła skarga wskutek oczywistej omyłki określona została "26 września 2006 r." zamiast prawidłowo "26 września 2007 r.", należało na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. dokonać stosownego sprostowania, czego dokonano w pkt 1 sentencji wyroku. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, nie stwierdzono ponadto, by w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania, jakie wymienione zostały w art. 184 § 2 p.p.s.a., dlatego też w pkt 2 sentencji oddalono skargę kasacyjną. Żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej Rady Gminy B. zarzutów kasacyjnych nie mógł być uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji analiza zakwestionowanych zapisów zawartych w uchwale Rady Gminy w B. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej w świetle regulacji zawartej w powołanych normach ustawowych zasadnie doprowadziła do stwierdzenia nieważności § 1 pkt 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, stosownie do art. 145 ust. 1 tej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Szczegółowe zasady ustalania tych opłat określone zostały w przepisach Rozdziału 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zatytułowanym: "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". Wśród norm tam zawartych, w art. 148 ust. 4 ustawy przewidziano, że na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zakwestionowane zapisy uchwały dotyczące zwolnień w uiszczaniu opłaty adiacenckiej, preferencyjnych warunków jej ponoszenia, obciążania nieruchomości z powodu dokonywania ich podziału – związane z zawieraniem i rozliczaniem umów partycypacyjnych – słusznie zostały uznane za wydane z istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w tej części, z uwagi na brak upoważnienia ustawowego stanowiącego podstawę prawną dla rady gminy do stanowienia tego rodzaju przepisów wykonawczych jako aktu prawa miejscowego. Nie budzą żadnej wątpliwości rozważania prawne zawarte w zaskarżonym wyroku, w którym przedstawiono przekonywująco umotywowany pogląd co do charakteru zaskarżonej uchwały – ocenionej jako akt prawa miejscowego i braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do wydania uchwały w zaskarżonej części. Zgodzić należy się, że podstawa prawna zaskarżonej uchwały – art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie dawała podstaw do stanowienia zaskarżonych przepisów. Jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji art. 146 ust. 2 u.g.n. zawiera upoważnienie ustawowe dla gminy do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Upoważnienie ustawowe nie zawiera natomiast możliwości określenia jakichkolwiek zwolnień w uiszczaniu tej opłaty czy stanowienia preferencyjnych warunków jej ponoszenia. Zakwestionowane przez Sąd I instancji zapisy uchwały wykraczają więc niewątpliwie poza zakres uprawnienie ustawowego zawartego w powołanym przepisie ustawy. Słusznie też podkreślono, że art. 144 u.g.n. nie zawiera wyjątków od reguły nakładania na właścicieli nieruchomości opłat adiacenckich z tytułu uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a więc regulacja, przewidująca od tej zasady odstępstwo jest sprzeczna z prawem. Jedynie na podstawie art. 148 ust. 4 u.g.n. nastąpić może zaliczenie wartości świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Rada gminy może inicjować dokonywanie takich świadczeń, nie może jednak co do tej kwestii podejmować aktu normatywnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1902/06). Zasadnie zakwestionowano także § 1 pkt 4 uchwały jako niezgodny z powołaną wcześniej regulacją zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Również stanowisko w tym względzie zasługiwało na pełną akceptację. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.