II GSK 2254/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 20 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 521/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad udzielenia dotacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 20 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 521/14, odrzucił skargę B. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad korzystania z dotacji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skierowanym do "Urzędu Miasta i Gminy" B. S. (dalej: skarżąca) wezwała Radę Miejską w Ż. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwały Rady Miejskiej w Ż. w dniu [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] w sprawie szczegółowych zasad udzielania dotacji dla niepublicznych: przedszkoli, szkół podstawowych oraz gimnazjów działających na terenie Gminy Ż. W odpowiedzi na wezwanie skarżącej Burmistrz Gminy Ż pismem z dnia [...] lutego 2014 r., doręczonym skarżącej w dniu [...] marca 2014 r., wskazał, że uchwała jest zgodna z prawem. W dniu [...] kwietnia 2014 r. B. S. wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na wspomnianą uchwałę Rady Miejskiej w Ż. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Powołując art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 (dotyczących m.in. skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została skarżącej doręczona w dniu [...] marca 2014 r., w tym też dniu rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, który upływał w dniu [...] kwietnia 2014 r. Tymczasem skarżąca wniosła skargę, która została złożona w Urzędzie Gminy w Ż. w dniu [...] kwietnia 2014 r., czyli po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia. Skargą kasacyjną skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpatrzenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 52 § 2 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie przez WSA, że burmistrz jest organem uprawnionym do wniesienia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i przyjęcie do wniesienia skargi trzydziestodniowego terminu, biegnącego od dnia doręczenia odpowiedzi burmistrza. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Gminy Ż. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi czy burmistrz miasta jest uprawniony do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędnie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że to rada powinna udzielić odpowiedzi wzywającemu. W uzasadnieniu uchwały 7 Sędziów z 13.11.2012 r., I OPS 3/12, ONSAiWSA 2013/2/21, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że ustawodawca jednoznacznie wskazał, że to wójt (burmistrz, prezydent miasta), kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 u.s.g). Ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dualizmu w reprezentowaniu gminy, reprezentację tę wprost powierza organowi wykonawczemu gminy i nie przewiduje w tym zakresie żadnych ograniczeń ani wyłączeń. Wójt reprezentuje gminę, której system organizacyjny składa się z dwu organów. Jednemu z nich - wójtowi - jako organowi wykonawczemu ustawa powierza funkcje reprezentanta gminy "na zewnątrz", a zatem także w postępowaniach sądowych, które mają taki właśnie, zewnętrzny charakter. Zasada ta dotyczy także postępowania poprzedzającego wytoczenie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g, bowiem ustawodawca nie wprowadził w tej materii żadnych odrębności, a dopiero wyczerpanie tego trybu otwiera stronie drogę do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały I OPS 3/12 trafnie wskazuje, że w sprawach ze skarg wojewody na uchwały rady gminy oraz ze skarg innych podmiotów na uchwały z zakresu administracji publicznej rady zazwyczaj nie podejmują żadnych uchwał (poza uchwałami będącymi odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - też podejmowanymi stosunkowo rzadko), a odpowiedzi na skargę są udzielane nie przez podejmowanie uchwał, ale przeważnie przez organ wykonawczy. Przewodniczący rady ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe: w myśl art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.g. "zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady". Takie rozwiązanie prawne miało na celu m.in. właśnie ograniczenie roli przewodniczącego, a wykładnia prowadząca do przyznania zdolności sądowej radzie gminy, która upoważniałaby przewodniczącego do jej reprezentowania w postępowaniu sądowym, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 19 ust. 2 u.s.g., również gdy się zważy, że prowadziłaby do bardzo poważnego (wojewoda koncentruje się na nadzorze w stosunku do uchwał, przekazywanych mu do kontroli obligatoryjnie) obciążenia przewodniczącego dodatkowymi obligatoryjnymi czynnościami procesowymi (udzielanie upoważnień pełnomocnikom procesowym, w tym także pracownikom urzędu gminy, wnoszenie skarg i skarg kasacyjnych, udzielanie odpowiedzi na skargi, przekazywanie ich sądom, dokonywanie innych czynności procesowych). Uwagi te znajdują pełne odniesienie do kontrolowanego postanowienia. Skoro zatem z reguły rady gmin nie podejmują uchwał będących odpowiedziami na wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a przewodniczący rady nie ma ustawowych kompetencji do udzielania odpowiedzi na wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to niezasadnie skarżąca oczekiwała innej odpowiedzi niż udzielona przez Burmistrza pismem z [...] lutego 2014 r. doręczonym skarżącej w dniu [...] marca 2014 r. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2568/13). Konkludując, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że skarga B. S. została złożona z uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Brak było podstaw prawnych do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.