II FSK 77/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak, Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 442/14 w sprawie ze skargi J. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 25 września 2012 r. nr XXIX/261/12 w przedmiocie opłaty targowej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J.J. na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 25 września 2012 r. nr XXIX/261/12 w przedmiocie opłaty targowej. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Rada Miejska w Międzyzdrojach w dniu 5 września 2012r. podjęła uchwałę nr XXIX/261/12 w sprawie opłaty targowej (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 18 października 2012 r. poz. 2154). Dnia 21 stycznia 2014 r. do Urzędu Miejskiego w M. wpłynęło wezwanie skarżącego skierowane do Rady Miejskiej w Międzyzdrojach do usunięcia naruszenia prawa w postaci "błędnego (i bezprawnego) sformułowania przepisów tej uchwały w zakresie: § 5 ust. 2 - określenia inkasentów; § 8 ust. 1- określenia miejsc, w których pobierana jest opłata targowa". W dniu 28 stycznia 2014 r. Rada Miejska w Międzyzdrojach na sesji XLVIII odrzuciła wezwanie, o czym powiadomiła pełnomocnika strony w dniu 24 lutego 2014r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w zakresie regulacji § 5 ust. 2 i § 8 ust. 1 uchwały skarżący zarzucił naruszenie: - art. 94 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 95, poz. 613 ze zm.), dalej "u.p.o.l.", przez samodzielne (przez organ samorządowy) określenie zakresu opodatkowania, jak i zdefiniowanie "targowiska" w szerszym zakresie, niż określa to u.p.o.l.; - art. 94 Konstytucji w zw. z art. 19 pkt 2 u.p.o.l., przez umieszczenie w uchwale zapisów, na podstawie których Rada Gminy przekazała faktyczne kompetencje do wyznaczania inkasentów opłaty targowej Burmistrzowi Międzyzdrojów. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest mieszkańcem Gminy Miasta Międzyzdroje i na jej terenie planuje prowadzenie działalności gospodarczej w konsekwencji, której będzie ciążył na nim obowiązek uiszczenia opłaty targowej. Podał, że nieprawidłowe zapisy uchwały będą realnie wpływać na wysokość opłaty targowej, która byłaby od niego pobierana. Ponadto, zapis uchwały dotyczący inkasentów powoduje niepewność, co do okoliczności przekazywania tej opłaty osobom nieuprawnionym jako błędnie powołanym do tych czynności. Rada Miejska w Międzyzdrojach, w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wskazał, że sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zatem skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 101 ust. 1 u.s.g. określa tryb przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny w sposób odmienny od przyjętego w p.p.s.a. Zdaniem Sądu skarżący, będący mieszkańcem Gminy Międzyzdroje, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego realny, bezpośredni interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. WSA w Szczecinie zauważył przy tym, że w niniejszej sprawie, skarżący uzasadniając swój interes prawny do zaskarżenia ww. uchwały, wskazywał na naruszenie jego potencjalnego prawa, które nastąpiłoby gdyby po rozpoczęciu działalności gospodarczej przez niego zobowiązany byłby do uiszczenia opłaty targowej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik strony skarżącej zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 50 § 1 i 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a. i art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz.. 1594 t.j.) - dalej "u.s.g."; art. 141 § 4 zd. 1 oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wzw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.; art. 147 § 1 p.p.s.a oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g.; art. 151 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji funkcji kontrolnej, z uwagi na nierozpoznanie merytoryczne skargi poprzez błędne uznanie, iż Mocodawca nie posiadał legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach oraz wadliwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji funkcji kontrolnej, z uwagi na błędne przyjęcie, że w okolicznościach wskazanych przez Mocodawcę nie posiadał on legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania na podstawie regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g., że w okolicznościach wskazanych przez Mocodawcę nie można wyróżnić interesu prawnego strony, który został naruszony i tym samym nie można przyznać Mocodawcy legitymacji do skarżenia uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach. Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Sedno sporu w rozpatrywanej sprawie w istocie wiąże się z rozstrzygnięciem kwestii czy Skarżący dysponował legitymacją uprawniającą go do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Międzyzdroje do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że legitymacja skargowa wynikać musi z subiektywnego przekonania danej osoby o naruszeniu jej interesu prawnego lub uprawnienia. W konsekwencji sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (lub zarządzenie właściwego organu gminy) narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest ograniczona tylko do osób tworzących wspólnotę terytorialną i mających miejsce zamieszkania lub siedzibę na terenie danej gminy, ale obejmuje każdego, kto uważa, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą rady lub zarządzeniem wójta gminy. Natomiast nie stanowi podstawy do wniesienia skargi samo zagrożenie naruszeniem praw chronionych (por. G. Jyż, Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, System LEX). Rozpatrujący niniejszą sprawę skład orzekający podziela pogląd prezentowany w judykaturze (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK 817/14), że skarżący winien wykazać, iż zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała narusza sferę gwarantowanych mu ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi bowiem actio popularis. Taki pogląd, przywołany przez WSA, należy uznać za utrwalony zarówno w doktrynie prawa, jak również w judykaturze. O powodzeniu skargi przesądza wykazanie przez dany podmiot naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego [(zob. Z. Niewiadomski w: R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 810.)]. Naruszenie interesu musi odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu [(por. W. Kisiel w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 980.)]. Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok NSA, sygn. akt II OSK 731/13). Jak to wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 790/12) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 maja 2012 r., II OSK 574/12). Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, podnosił NSA, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (zob. cytowany wyżej wyrok NSA, sygn. akt II OSK 731/13). Rację zatem przyznać wypada Sądowi pierwszej instancji, który z faktu, że Skarżący wskazywał jedynie na naruszenie jego potencjalnego, a nie realnie istniejącego prawa (planuje on dopiero rozpoczęcie dzialalności gospodarczej na terenie Gminy Międzyzdroje), wyprowadził wniosek, iż brak podstaw do merytorycznego rozpatrzenia jego żądania. W konsekwencji WSA w Szczecinie nie został naruszył art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem rozpatrującego sprawę składu orzekającego NSA, Sąd pierwszej instancji nie uchybił również przepisom procesowym wskazanym w podstawach skargi kasacyjnej. W istocie sporowadzają się one do stwierdzenia, że sąd pierwszej instnacji w wyniku błędnie przeprowadzonej kontroli niezasadnie uznał, iż skarżący nie posiadał legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach. Zdaniem autora skargi kasacyjnej sąd pierwszej insntancji jedynie pobieżnie zbadał związek pomiędzy wykazywanym przez skarżącego interesem prawnym a jego naruszeniem. W istocie zatem zarzuty naruszenia prawa procesowego sprowadzają się do rozważonego już wyżej naruszenia zarzutów prawa materialnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.