I SA/Sz 442/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi J. J. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty targowej oddala skargę. Rada Miejska w M w dniu 5 września 2012r. podjęła uchwałę nr XXIX/261/12 w sprawie opłaty targowej (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 18 października 2012 r. poz. 2154). 21 stycznia 2014 r. do Urzędu Miejskiego w M wpłynęło wezwanie J J skierowane do Rady Miejskiej w M do usunięcia naruszenia prawa w postaci "błędnego (i bezprawnego) sformułowania przepisów tej uchwały w zakresie: § 5 ust. 2 - określenia inkasentów; § 8 ust. 1- określenia miejsc, w których pobierana jest opłata targowa" W dniu 28 stycznia 2014 r. Rada Miejska w M na sesji XLVIII odrzuciła ww. wezwanie, o czym powiadomiła pełnomocnika strony w dniu 24 lutego 2014 r. J J złożył w dniu 3 marca 2014 r. (data nadania skargi w polskim urzędzie pocztowym) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. uchwałę w zakresie regulacji § 5 ust. 2 i § 8 ust. 1 tej uchwały. Zarzucił organowi naruszenie: -art. 94 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 95, poz. 613 ze zm.), dalej "u.p.o.l.", przez samodzielne (przez organ samorządowy) określenie zakresu opodatkowania, jak i zdefiniowanie "targowiska" w szerszym zakresie, niż określa to u.p.o.l.; - art. 94 Konstytucji w zw. z art. 19 pkt 2 u.p.o.l., przez umieszczenie w uchwale zapisów, na podstawie których Rada Gminy przekazała faktyczne kompetencje do wyznaczania inkasentów opłaty targowej Burmistrzowi M. Skarżący wniósł o uznanie, że ww. uchwała w zaskarżonej części została wydana z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podał, że jest mieszkańcem Gminy Miasta M i na jej terenie planuje prowadzenie działalności gospodarczej. Wskazał, że w przypadku prowadzenia przez niego biznesu w określonym zakresie będzie występował obowiązek uiszczenia opłaty targowej. Podał, że nieprawidłowe zapisy uchwały będą realnie wpływać na wysokość opłaty targowej, która byłaby od niego pobierana. Ponadto, zapis uchwały dotyczący inkasentów powoduje niepewność co do okoliczności przekazywania tej opłaty osobom nieuprawnionym jako błędnie powołanym do tych czynności. Powyższe uzasadnia wniesienie przez niego skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g.". Zdaniem skarżącego, Rada Gminy "bezprawnie podjęła próbę samodzielnego określenia zakresu opodatkowania opłatą targową poprzez wskazanie miejsc, w których pobiera się opłatę targową. Działała w tym zakresie bez kompetencji przyznanych jej ustawą.[...] definicja wprowadzona uchwałą w zasadzie rozszerza pojęcie "targowiska", o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.p.o.l.". Według skarżącego, organ Gminy winien wymienić ww. uchwale imiennie inkasentów. Na poparcie powyższego, skarżący przywołał wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1526/06. Rada Miejska w M, w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu Gminy, ww. uchwała jest prawidłowa. Na poparcie swojego stanowiska, organ Gminy przywołał pogląd prof. L. Etela zaprezentowany w komentarzu "Podatki i opłaty lokalne. Podatek rolny. Podatek leśny" (wydawnictwo ABC 2008) oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 września 2004 r. Sąd wskazał, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę, która jest aktem prawa miejscowego wnosi się do sądu administracyjnego z zachowaniem warunków, wynikających z art. 52 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Bezspornie ww. uchwała jest aktem prawa miejscowego. Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ww. uchwałę jest bezskuteczność uprzedniego wezwania organu Gminy do usunięcia naruszenia. Z wezwaniem tym można wystąpić w każdym czasie. Jego bezskuteczność jest, w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., przesłanką zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia będzie bezskuteczne wtedy, gdy wezwany organ gminy wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia bądź nie zajmie żadnego stanowiska w tej kwestii w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie ww. warunki formalne do wniesienia skargi zostały przez skarżącego spełnione, zaś od skargi został przez skarżącego uiszczony stosowny wpis. W tym miejscu należy odnieść się do kwestii legitymacji procesowej skarżącego. Wskazać należy, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. służy on do ochrony prawnej jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Sąd podzielił poglądy sądów administracyjnych, min. NSA zaprezentowanego w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07 (LEX nr 384677), że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. Podobnie, m.in. w wyrokach: WSA w Poznaniu z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt. IV SA/Po 904/13 (LEX nr 1451219), WSA w Szczecinie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1012/13 (LEX nr 1450104), WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1073/13 (LEX nr 1457734), WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 736/13 (LEX nr 1406808), WSA w Łodzi z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 976/13 (LEX nr 1398791) Skarga wniesiona na podstawie ww. przepisu nie jest rodzajem actio popularis (skargi powszechnej) (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01 dostępny LEX nr 81964, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, dostępny OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4). Skarga ta wyraźnie nakierowana jest na ochronę praw podmiotowych. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Zapisy uchwały muszą naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony skarżącej. Stan owego naruszenia musi być aktualny i nie może odnosić się do ewentualnych, przyszłych sytuacji, jak również odnosić się do zdarzeń z przeszłości, które na skutek upływu czasu utraciły jakiekolwiek znaczenie prawne, zdezaktualizowały się. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że skarżący, będący mieszkańcem Gminy M, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego realny, bezpośredni interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Wskazać należy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. określa bowiem tryb zainicjowania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny w sposób odmienny od przyjętego w p.p.s.a. W świetle tego przepisu, legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu. Brak legitymacji do zaskarżenia uchwały, prowadzi do oddalenia skargi bez merytorycznego jej rozpoznania przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie, skarżący uzasadniając swój interes prawny do zaskarżenia ww. uchwały, wskazywał na naruszenie jego potencjalnego prawa, które nastąpiłoby gdyby po rozpoczęciu działalności gospodarczej przez niego zobowiązany byłby do uiszczenia opłaty targowej. Odnośnie błędu pisarskiego, który pojawił się w odpowiedzi na skargę w pkt I określając organ Gminy jako "Radę Miejską w P", zdaniem Sądu, nie miał on znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie było żadnych wątpliwości co do organu, na którego uchwałę skarżący złożył skargę. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowe. Powyższe było powodem zawiadomienia o terminie rozprawy Burmistrza M, jako organu reprezentującego Gminę M i dopuszczenia do udziału w sprawie pełnomocnika procesowego Burmistrza. Wobec braku po stronie skarżącego interesu prawnego, spełniającego przesłanki z art. 101 u.s.g., co skutkowało brakiem legitymacji procesowej do zaskarżenia ww. uchwały, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.