II OSK 2005/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech – Kłak po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1911/14 w sprawie ze skargi Starosty O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1911/14) oddalił skargę Starosty O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. (znak [...]) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) nałożył na Starostę O. karę pieniężną w wysokości [...] zł. Powodem wymierzenia tej kary była 15 dniowa zwłoka w wydaniu przez Starostę O. decyzji z dnia [...] r. (nr [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i wiatą (...) na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości W.K., w gminie W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Mazowiecki podał, że do Starosty O. w dniu 19 listopada 2012 r. wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla wskazanej wyżej inwestycji. Z notatki zawartej na kopii wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wynika, że w dniu 4 lutego 2013 r. inwestor wypożyczył 4 egzemplarze projektu budowlanego. W dniu 5 lutego 2013 r. do Starosty O. wpłynęło żądanie inwestora dotyczące uzupełnienia złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Załącznikiem do tego wniosku były 4 egzemplarze projektu budowlanego. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została w dniu [...] r. Wojewoda Mazowiecki przyjął, że 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, rozpoczął swój bieg w dniu, w którym wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę, tj. w dniu 19 listopada 2012 r. Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego (od 19 listopada 2012 r., do 8 lutego 2013 r.) odliczył 65 dni (art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego) oraz 1 dzień wypożyczenia przez inwestora 4 egzemplarzy projektu budowlanego. Wojewoda uznał zatem, że postępowanie trwało 81 dni, natomiast po odjęciu wskazanych okresów czasu (81 - 65 - 1 = 15) stwierdził, że Starosta O. dopuścił się 15 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Uznał przy tym Wojewoda, że w aktach brak udokumentowania wskazywanego przez Starostę faktu przeprowadzenia z inwestorem rozmowy telefonicznej w celu wyjaśnienia rozbieżności dotyczących terenu inwestycji. W zażaleniu na opisane rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] r., Starosta O. wskazał, że wniosek w sprawie pozwolenia na budowę dotyczył działki ewidencyjnej o numerze [...], natomiast projekt budowlany oraz projekt zagospodarowania wskazywał jako teren inwestycji dwie działki o numerach [...] oraz [...]. Działka o nr [...] w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod drogę dojazdową. W związku z tym, prowadzenie postępowania uzależnione było od poprawnego określenia przez inwestora zasięgu inwestycji. Dostrzeżone braki były powodem telefonicznego wezwania inwestora do uściślenia terenu, jaki obejmować ma inwestycja oraz do wskazania możliwości dostępu do drogi publicznej (dnia 17 grudnia 2012 r. przekazano organowi prowadzącemu postępowanie kopię aktu notarialnego ustalającego służebność dojścia, dojazdu i doprowadzenia mediów). W ocenie składającego zażalenie, dopiero wówczas można było uznać wniosek inwestora za kompletny. (...) Uzupełnienie wniosku przez inwestora nastąpiło w dniu 17 grudnia 2012 r., Wg Starosty O., od tego dnia należy liczyć 65-dniowy termin na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] r. (znak [...]) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego z dnia[...] r. Organ odwoławczy podzielił wyrażone w sprawie stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że z uwagi na brak w aktach sprawy udokumentowania przeprowadzonej z inwestorem rozmowy telefonicznej, np. w formie notatki służbowej lub adnotacji, czas związany z wyjaśnianiem przez telefon z inwestorem "rozbieżności" nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że jeśli złożony przez inwestora wniosek był niekompletny, to organ prowadzący postępowanie winien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia tegoż wniosku (art. 64 k.p.a.). Jeżeli natomiast wniosek miał braki materialnoprawne - organ powinien wezwać inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do uzupełnienia wniosku. Zwrócił też organ II instancji uwagę na to, że okresy dotyczące zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie są to okoliczności podlegające odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, ponieważ są to zwykłe czynności postępowania. Także czas związany z doręczaniem korespondencji np. zawiadomienia o wszczęciu bądź zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zostać odliczony od okresu trwania całego postępowania. Podkreślił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że fakt wypożyczenia przez inwestora 4 egzemplarzy projektu budowanego w dniu 4.02.2013 r. i zwrotu ich w dniu 5.02.2013 r. oznacza, że organ nie dysponował kompletem dokumentacji projektowej tylko jeden dzień. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane wyżej postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. wniósł Starosta O.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione uwzględnienie przy obliczaniu terminu w jakim Starosta O. wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę, okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu; - art. 11 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie wyjaśnia zasadności przesłanek jakimi kierował się organ wydający kwestionowane postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 (sygn. akt VII SA/Wa 1911/14) oddalił skargę Starosty O.. W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji powołał art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 61 § 3 k.p.a. Podkreślił, że dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ administracji w razie stwierdzenia braków związanych z kompletnością projektu budowlanego określonych w art. 35 ust. 1 ustawy, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przedmiotowej sprawie wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął do Starosty O. w dniu 19 listopada 2012 r. Z odręcznej, podpisanej notatki na kopii wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że w dniu 4 lutego 2013 r. inwestor wypożyczył 4 egzemplarze projektu budowlanego. W dniu 5 lutego 2013 r. do Starosty O. wpłynął uzupełniony wniosek inwestora. Załącznikiem do tego wniosku były 4 egzemplarze projektu budowlanego. Sąd I instancji podkreślił, że projekt budowlany wypożyczono zatem na okres jednego dnia. Decyzja zaś zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została w dniu 8 lutego 2013 r. W ocenie WSA w Warszawie, właściwie przyjęły orzekające w sprawie organy, że 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, rozpoczął swój bieg w dniu wpływu wniosku o pozwolenie na budowę, tj. w dniu 19 listopada 2012 r. Należało zatem uznać, że od dnia wpływu wniosku, do dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę minęło 81 dni. Następnie od okresu trwania postępowania administracyjnego (czyli od 81 dni) prawidłowo odliczony został okres 65 dni (art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego) oraz 1 dzień związany z wypożyczeniem przez inwestora 4 egzemplarzy projektu budowlanego. Organy zasadnie zatem przyjęły, że skoro całe postępowanie trwało 81 dni, to po odjęciu 66 dni, zwłoka w wydaniu decyzji wynosiła 15 dni. Sąd I instancji podał, że zasadniczym argumentem Starosty O. mającym świadczyć na jego korzyść w kwestii niezawinionego opóźnienia w załatwieniu sprawy był fakt, że organ ten przeprowadził z inwestorem rozmowę telefoniczną celem wyjaśnienia wątpliwości co do zakresu treści wniosku. Stwierdził jednak WSA w Warszawie, że jeżeli wniosek inwestora był niekompletny pod względem formalnym, to organ powinien wezwać do uzupełnienia tego wniosku (art. 64 k.p.a.). Jeżeli zaś wniosek miał braki materialnoprawne - organ powinien wezwać inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do uzupełnienia wniosku. Z uwagi na fakt, iż w aktach sprawy brak udokumentowania przeprowadzonej z inwestorem rozmowy telefonicznej, np. w formie notatki służbowej lub adnotacji, czas związany z wyjaśnianiem przez telefon z inwestorem rozbieżności w postępowaniu nie jest okolicznością uwzględnianą przy odliczaniu terminu trwania postępowania (art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego). Wg WSA w Warszawie, bezspornym jest, że organ nie wzywał inwestora w formie postanowienia do uzupełnienia wniosku pod względem merytorycznym lub formalnym. Brak zaś takiego postanowienia wskazuje na przyjęcie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że wniosek spełniał wymogi Prawa budowlanego. Zgodził się WSA w Warszawie z organem odwoławczym, że odliczeniu od całości postępowania nie podlegają również okresy dotyczące zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru. Te bowiem okresy nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie są to okoliczności podlegające odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, gdyż są to zwykłe czynności postępowania. Za niezasadny uznał sąd I instancji również zarzut nieprawidłowego obliczenia okresu wypożyczenia projektów budowlanych przez inwestora. Nie podzielił poglądu Starosty O.o, że wypożyczenie tych dokumentów w dniu 4 lutego 2013 r. i ich zwrot w dniu 5 lutego 2013 r. świadczy o upływie 2 dni, podczas których postępowanie nie mogło się toczyć (organ nie mógł korzystać z akt). Wg WSA w Warszawie, inwestor oczekiwał na decyzję o pozwoleniu na budowę 81 dni, z czego 15 dni było nieuzasadnioną zwłoką w wydaniu tej decyzji. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r. wniósł Starosta O.. Podstawy skargi kasacyjnej określił poprzez podniesienie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.: 1. art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że okres pomiędzy złożeniem przez inwestora niekompletnego wniosku, a jego uzupełnieniem wlicza się do czasu prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę; 2. art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że okresy oczekiwania na zgłoszenie ewentualnych uwag przez strony postępowania nie wstrzymuje biegu postępowania. Skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę, że błędnie organy ustaliły dzień wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę – jako 19 listopada 2012 r. Złożony przez inwestora wniosek dotyczył bowiem działki nr [...], natomiast projekt budowlany oraz zagospodarowania terenu wskazywał jako teren inwestycji działki nr [...] i [...]. Ta ostatnia działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod drogę dojazdową. Dalsze procedowanie uzależnione więc było od właściwego określenia przez wnioskodawcę terenu inwestycji. Skarga kasacyjna zwracała uwagę, że prowadzący postępowanie organ administracji telefonicznie wezwał inwestora do uściślenia terenu inwestycji. Po uzyskaniu wyjaśnień i otrzymaniu w dniu 17.12.2012 r. kopii aktu notarialnego ustanawiającego służebność – można było stwierdzić czy wniosek jest kompletny. Pozwoliło to też określić krąg stron postępowania. Podkreślała skarga kasacyjna, iż fakt, że organ nie dopełnił obowiązków formalnych i nie wydał postanowienia o uzupełnieniu wniosku nie świadczy o tym, że wniosek był kompletny. Od dnia 17.12.2012 r. powinno się liczyć 65 dniowy termin na wydanie decyzji. Skarga kasacyjna zwracała nadto uwagę, że w dniu 8.01.2013 r. wysłano do stron zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami. Jedno z zawiadomień zostało doręczone w trybie podwójnego awizowania. Wg skarżącego kasacyjnie, między dniem 8.01.2013 r., a 29.01.2013 r. (21 dni) postępowanie nie mogło się toczyć z przyczyn niezależnych od organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu. Nie był bowiem usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że okres pomiędzy złożeniem przez inwestora niekompletnego wniosku, a jego uzupełnieniem wlicza się do czasu prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2016 r., poz. 290) w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego stanowi natomiast, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W przedmiotowej sprawie zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, jak i sąd I instancji trafnie przyjęły, że termin o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego rozpoczął bieg w dniu 19 listopada 2012 r. Był to dzień złożenia przez inwestora – do organu administracji architektoniczno-budolwanej – wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i wiatą (...) na działce nr [...] w miejscowości W.K., w gminie W.. W realiach sprawy nie można bowiem podzielić twierdzeń skarżącego kasacyjnie organu administracji, iż wskazany w art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, termin 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, liczyć należy od innej daty (od 17 grudnia 2012 r.) niż przyjęły to orzekające organy administracji i sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie wskazywał w tym zakresie, że fakt złożenia przez inwestora niekompletnego wniosku o pozwolenie na budowę był powodem podjęcia przez organ czynności w postaci telefonicznego wezwania inwestora do uzupełnienia tegoż wniosku. Podkreślić jednak należy, iż wskazane okoliczności nie wynikają z akt administracyjnych sprawy (art. 133 par. 1 p.p.s.a.). Brak w nich bowiem jakichkolwiek dokumentów, z których wynikać by mogły akcentowane przez organ fakty i okoliczności mogące wpływać na odmienne określenie początkowego dnia terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Trafnie sąd I instancji podkreślił, że akta sprawy nie zawierają choćby notatki służbowej lub adnotacji na okoliczność rozmowy telefonicznej z inwestorem, której celem miało być wyjaśnienie rozbieżności dotyczących złożonego projektu budowlanego. Co przy tym bezsporne, Starosta O. nie wzywał inwestora w formie postanowienia do uzupełnienia braków wniosku o pozwolenie na budowę. Te fakty nakazywały zatem przyjąć, że wniosek inwestora spełniał wymogi materialne i formalne, co uprawniało do zajęcia stanowiska, że data wpływu tegoż wniosku do organu administracji stanowi datę wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (art. 61 par. 3 k.p.a.). Nie był także zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że czas oczekiwania na zgłoszenie ewentualnych uwag przez strony postępowania nie wstrzymuje biegu postępowania. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, wymieniona okoliczność nie mogła być uznana za okres opóźnienia powstały z przyczyny niezależnej od organu, o jakim mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Artykuł 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa (w tym z k.p.a.), to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, niewymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania sprawie właściwego biegu. Nie można zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), jak też zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz o możliwości uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (tak m.in. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r., II OSK 87/08, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2010 r., VII SA/Wa 342/10). Z przedstawionych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.