I OSK 284/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 333/14 w sprawie ze skargi K. M. i K. M. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 333/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. M. i K. M. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - 1. oddalił skargę w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju grzywnę w kwocie 500 złotych; 4. zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 374 złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. K. M. i K. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżących z dnia [...] sierpnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa proceduralnego, a to art. 12 w zw. z art. 35 § 3 oraz art. 8 K.p.a. poprzez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wystąpili do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1950 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W., przy ul. L., objętej wykazem hipotecznym nr [...], stanowiącej własność A. M. Pismem z dnia 2 października 2013 r. organ, w trybie art. 36 § 2 Kpa, zawiadomił skarżących, że z uwagi na konieczność dokonania analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przewidywany termin jej rozstrzygnięcia nastąpi do dnia 31 grudnia 2013 r. Pomimo nadejścia ostatecznego wyznaczonego przez organ terminu, nie nastąpiło rozstrzygnięcie sprawy i żadna decyzja organu nie została wydana. Skarżący podnieśli, że postępowanie przed organem toczy się już od blisko czterech lat i zainicjowane zostało wnioskiem złożonym w dniu [...] lipca 2010 r. Pismem z tego dnia skarżący spowodowali wszczęcie postępowania przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W z dnia [...] września 1950 r. oraz o zwrot skarżącym wywłaszczonej nieruchomości. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. organ przekazał do rozpatrzenia według właściwości Prezydentowi W. wniosek skarżących w części żądania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie prowadzone przez Ministra przez ponad 3 lata nie przyniosło żadnych widocznych rezultatów. Terminy załatwienia sprawy były przez organ wielokrotnie przekraczane, a następnie zaś przesuwane o kolejne miesiące. Ostatecznie, na skutek ponagleń skarżących sprawa zakończyła się w I instancji wydaniem niekorzystnej dla skarżących decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wobec wskazanych powyżej okoliczności również i postępowanie odwoławcze na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy obarczone jest stanem przewlekłości. Przejawem tego stanu przewlekłości jest fakt, że od blisko pięciu miesięcy od upływu wyznaczonego przez organ terminu zakończenia sprawy w ll instancji nie została wydana żadna decyzja, nie został również wyznaczony kolejny termin dla jej definitywnego zakończenia. Skarżący podali, że rozstrzygnięcie sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości i wydanie decyzji przez Prezydenta W. zależy od uprzedniego ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Ministra i do tego czasu postępowanie prowadzone równolegle przez Prezydenta W. zostało zawieszone z urzędu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zawiadomieniem z dnia 2 października 2013 r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej poinformował strony o złożonym wniosku oraz wyznaczył termin do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i jego uzupełnienia oraz do złożenia ewentualnych wyjaśnień i dokumentów - do dnia 21 października 2013 r. Pismem z dnia 6 marca 2014 r. (data wpływu 16 marca 2014 r.) K. M. i K. M. wezwali Ministra Infrastruktury i Rozwoju do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Jednocześnie organ wyjaśnił, że przedłużenie postępowania wynikało z konieczności dokonania szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z uwzględnieniem zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto termin rozstrzygnięcia sprawy uległ wydłużeniu w związku ze zmianą referenta prowadzącego sprawę. W konsekwencji nowy pracownik musiał przed podjęciem kolejnych czynności zapoznać się z dotychczas zebranym materiałem dowodowym oraz dokonać analizy archiwalnych akt wywłaszczeniowych oraz akt postępowania I instancji. W związku z koniecznością wieloaspektowego zbadania przedmiotowej sprawy, jak również prowadzenia przez referenta poza tą sprawą, również ponad 130 innych spraw, niemożliwe było zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 Kpa. Termin rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy uległ wydłużeniu, ze względu na zmiany organizacyjne wynikające z likwidacji Ministerstwa Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej i powołania Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, a w szczególności w związku z wprowadzeniem nowego systemu komputerowego. W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przywołując treść art. 149 P.p.s.a. stwierdził, że wydanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] uniemożliwia uwzględnienie skargi na bezczynność w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji załatwiającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie Minister rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostawał bezczynny z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej otrzymał w dniu 28 sierpnia 2013 r. Dopiero w dniu 2 października 2013 r. organ odwoławczy sporządził zawiadomienie informujące strony postępowania o złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pouczające o treści art. 41 § 1 i 2 oraz art. 10 § 1 K.p.a., informujące o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczające termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2013 r. Po wpływie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju w dniu 10 marca 2014 r. wezwania K. M. i K. M. do usunięcia naruszenia prawa oraz do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 21 maja 2014 r. skargi na bezczynność Ministra organ odwoławczy w dniu [...] czerwca 2014 r. wydał w sprawie decyzję utrzymującą w mocy decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Zdaniem Sądu, rozpatrywanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy trwające ponad 10 miesięcy, przy zebranym w sprawie materiale dowodowym i braku obiektywnych przeszkód do zawieszenia postępowania odwoławczego wstrzymujących termin załatwienia sprawy (art. 103 i art. 35 § 5 w zw. z art. 97 § 1 i art. 98 § 1 K.p.a.), to rażąco zbyt długi okres załatwiania sprawy administracyjnej, wielokrotnie przekraczający maksymalny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, wynoszący jeden miesiąc (art. 35 § 3 Kpa). Sąd zwrócił uwagę, że Minister nie wskazał żadnych obiektywnych powodów tak długiego okresu rozpatrywania sprawy. Wskazywane przez organ odwoławczy takie okoliczności usprawiedliwiające bezczynność jak: konieczność analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę takie przyczyny przedłużenia terminu załatwienia sprawy jak: zmiana referenta prowadzącego sprawę i ilości prowadzonych przez niego spraw, zmiany organizacyjne wynikające z likwidacji Ministerstwa Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej i powołania Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju i wynikająca z tego zmiana systemu komputerowego, to przyczyny o charakterze wewnętrznym, leżące po stronie organu. W ocenie Sądu, te okoliczności są nieistotne dla sprawy z punktu widzenia praw strony postępowania domagającej się załatwienia sprawy na wniosek. Problemy organizacyjne, techniczne, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad Kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zwłaszcza zawartej w przepisie § 2 art. 12 Kpa, który stanowi, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Sąd doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie zasadne było wymierzenie Ministrowi Infrastruktury grzywny w wysokości 500 zł. Celowość wymierzenia grzywny wynika z tego, że przedłużający się termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym skutkował także przedłużającym się terminem załatwienia przez Prezydenta W. wniosku skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, które to żądanie zawarte było w piśmie K. M. i K. M. z dnia [...] lipca 2010 r. Jeżeli chodzi o wysokość grzywny to Sąd uznał, że sankcja finansowa w kwocie 500 zł będzie adekwatną represją dla organu. Przy wymiarze grzywny Sąd wziął pod uwagę, z jednej strony, długość terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym i brak obiektywnych przeszkód do załatwienia środka zaskarżenia, a z drugiej strony to, że przed orzekaniem przez Sąd organ w końcu doprowadził do załatwienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 i art. 149 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżając orzeczenie w zakresie pkt 2, 3 i 4. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tej części Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa na skutek: - błędnego przyjęcia, że trudności organizacyjne organu, w tym trudna sytuacja kadrowa, nie wpływają na ocenę stopnia naruszenia prawa przez organ, - błędnej kwalifikacji reorganizacji urzędu jako czynnika wewnętrznego, podczas gdy okoliczność ta stanowiła skutek zdarzeń niezależnych od woli organu; 2. art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny na skutek błędnej oceny okoliczności sprawy (które należało również uwzględnić przy ocenie stopnia naruszenia prawa), a także na skutek błędnego określenia funkcji wymierzenia grzywny jako środka o charakterze represyjnym (podczas gdy ratio legis przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. jest przede wszystkim dyscyplinowanie organu, zaś funkcja represyjna odnosi się jedynie do przypadków wyjątkowo jaskrawego naruszenia prawa, do którego w przedmiotowej sprawie nie doszło); 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niestaranne i lakoniczne sformułowanie argumentacji przemawiającej (zdaniem Sądu) za tezą, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa – bez właściwego wyodrębnienia poszczególnych etapów procesu myślowego, który doprowadził Sąd do ww. wniosku. W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2015 r. pełnomocnik K. M. i K. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozparzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zarzuty kasacyjne skierowane zostały wyłącznie co do pkt 2, 3 i 4 wyroku, w których Sąd Wojewódzki zawarł odpowiednio: stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju grzywnę w wysokości 500 zł; zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Organ nie kwestionuje, iż w niniejszej sprawie pozostawał bezczynny w rozpoznaniu środka zaskarżenia. Nie zgadza się natomiast z oceną Sądu I instancji, że bezczynność ta miała kwalifikowany charakter, a w konsekwencji, iż zachodziły podstawy do wymierzenia mu grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Uwzględniając objęte zakresem skargi kasacyjnej zaskarżone orzeczenie, zgodzić się należy z Sądem I instancji, który uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak bowiem wynika z przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prawidłowo dokonanych ustaleń Sądu Wojewódzkiego, Minister, rażąco naruszył termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 K.p.a., który wynosi jeden miesiąc od otrzymania odwołania. Minister sprawę rozstrzygnął po ponad 9 miesiącach. Organ nie wykazał, aby od dnia 28 sierpnia 2013 r. (data otrzymania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) podejmował jakiekolwiek czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu sprawy i zgromadzenia innej – oprócz już posiadanej - dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, czym rażąco naruszył przepis art. 35 K.p.a. Powyższe uzasadnia, dokonaną przez Sąd I instancji, kwalifikację naruszenia art. 35 K.p.a., jako naruszenie rażące. Organ nie dochował również obowiązku każdorazowego zawiadomienia strony o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy, bowiem przez okres ponad 9 miesięcy takie zawiadomienie wystosował do stron tylko raz, czym naruszył przepis art. 36 K.p.a. W judykaturze przyjmuje się, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. i 36 k.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. W świetle powyższego, wskazane fakty i postawa objętego skargą organu uzasadniały przyjęcie, iż w niniejszym przypadku miała miejsce bezczynność o charakterze kwalifikowanym. Te okoliczności zostały uwzględnione przez Sąd I instancji przy ocenie charakteru stwierdzonej bezczynności organu, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji prawidłowo również ocenił, iż podnoszone w odpowiedzi na skargę przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, takie jak zmiana referenta prowadzącego sprawę i liczba prowadzonych przez niego spraw, zmiany organizacyjne wynikające z likwidacji Ministerstwa Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej i powołania Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju i wynikająca z tego zmiana systemu komputerowego, to przyczyny dotyczące organizacji i funkcjonowania administracji publicznej. W tym kontekście Sąd Wojewódzki słusznie zauważył, że problemy organizacyjne, techniczne i kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą usprawiedliwiać naruszenia wyrażonego w art. 12 § 2 K.p.a. nakazu niezwłocznego załatwiania spraw, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że co do zasady problem braku wystarczającej obsady organu rozpatrującego daną sprawę, nie będzie stanowić przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Są to bowiem przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (patrz: wyrok NSA z dnia 16.01.2014 r., sygn. akt II OSK 2339/13; wyrok NSA z dnia 15.01.2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12). W tej sytuacji zasadne było również wymierzenie organowi grzywny. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, nie można uznać, że skoro decyzja administracyjna w sprawie została wydana przed wydaniem zaskarżonego wyroku, to wymierzenie grzywny nie miało uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że oprócz funkcji dyscyplinującej, grzywna z art. 149 § 2 P.p.s.a pełni również funkcję represyjną i prewencyjną, służąc zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Wskazana kwota 500 zł, mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie, przy uwzględnieniu, iż ostatecznie postępowanie odwoławcze zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia 3 czerwca 2015 r. Wysokość wymierzonej grzywny świadczy również o tym, że przy jej miarkowaniu Sąd uwzględnił częściowo wyjaśnienia organu co do przyczyn długotrwałego prowadzenia postępowania. Z opisanych wyżej względów, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 149 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., należało uznać za nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.