II FSK 579/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Cezary Koziński, Protokolant Magdalena Siewkowska, po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 840/14 w sprawie ze skargi Gminy C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku (obecnie: Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku) z dnia 20 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości 2) uchyla postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku (obecnie: Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku) z dnia 20 maja 2014 r. nr [...] 3) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku na rzecz Gminy C. kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. 1. Wyrokiem z 8 października 2014 r., I SA/Gd 840/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Wójta Gminy C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z 20 maja 2014 r., [...] w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego. 2. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Organ egzekucyjny - Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku M. F. na podstawie tytułu wykonawczego z 7 stycznia 2010 r., [...] wystawionego przez wierzyciela Wójta Gminy C. z tytułu nieuregulowanej opłaty adiacenckiej. W dniu 11 lutego 2010 r. poborca skarbowy spisał protokół o stanie majątkowym zobowiązanego, doręczając mu jednocześnie odpis ww. tytułu wykonawczego. W dniu 31 marca 2010 r. organ egzekucyjny sporządził zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie w F[...] sp. z o.o., które doręczono dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 15 kwietnia 2010 r. Odpis przedmiotowego zawiadomienia doręczono zobowiązanemu 16 kwietnia 2010 r. Pismem z 31 marca 2011 r. F[...] sp. z o.o. poinformowała, że M. F. był zatrudniony w przedmiotowej spółce w okresie od 15 września 2008 r. do 14 stycznia 2011 r. na pół etatu. W dniach 24 sierpnia 2012 r. i 28 lutego 2014 r. pracownik organu egzekucyjnego ponownie spisał protokoły o stanie majątkowym zobowiązanego. Postanowieniem z 2 kwietnia 2014 r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone do majątku zobowiązanego M. F. na podstawie art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), z uwagi na bezskuteczność egzekucji. Ponadto postanowieniem z tej samej daty organ egzekucyjny obciążył wierzyciela kosztami postępowania w kwocie 6.399,50 zł. 3. W rozważaniach merytorycznych sąd pierwszej instancji podniósł m.in., że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, które nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego z uwagi na umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku dłużnika. Koszty egzekucyjne w myśl postanowień art. 64c § 1 u.p.e.a. stanowią opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i § 6 u.p.e.a. oraz w art. 64a u.p.e.a. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny obciążył wierzyciela kosztami postępowania w kwocie 6.399,50 zł, na które złożyły się opłata manipulacyjna (1.264,52 zł), opłata z tytułu zajęcia wynagrodzenia (5.117,68 zł) oraz wydatki egzekucyjne z tytułu korespondencji (11,30 zł). W zaistniałym stanie faktycznym skutkiem umorzenia postępowania egzekucyjnego było to, że koszty egzekucyjne nie mogły być ściągnięte od zobowiązanego. Słusznie zatem zdaniem sądu pierwszej instancji organy uznały, iż wobec umorzenia postępowania egzekucyjnego na mocy art. 59 § 2 u.p.e.a. w sprawie należało zastosować przepis art. 64c § 4 u.p.e.a. i obciążyć nimi wierzyciela. Zdaniem strony skarżącej koszty egzekucyjne zostały określone w zaskarżonym rozstrzygnięciu w kwocie niewspółmiernie wysokiej do rzeczywistego nakładu pracy organu egzekucyjnego, poniesionych przez niego wydatków i rezultatu podjętych przez niego czynności. Mając na względzie tak sformułowany zarzut sąd wskazał, iż koszty egzekucyjne obejmują opłaty za czynności egzekucyjne, opłatę manipulacyjną i wydatki egzekucyjne - określone w art. 64 i 64b u.p.e.a. W rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny doręczył zobowiązanemu tytuł wykonawczy oraz spisał protokół o stanie majątkowym, zatem zgodnie z art. 64 § 9 pkt 11 i § 10 u.p.e.a. obowiązek uiszczenia opłaty powstał z tą chwilą. Brak jest zdaniem sądu pierwszej instancji podstaw do przyjęcia, że opłata manipulacyjna może zostać naliczona jedynie w przypadku skutecznego zastosowania środka egzekucyjnego wskazanego w art. 1a pkt 12 u.p.e.a., Nie można też podzielić poglądu strony skarżącej, że obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje wówczas, gdy organ egzekucyjny poniósł wydatki związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Taka wykładnia stoi w sprzeczności z jednoznaczną treścią art. 64 § 9 pkt 11 i § 10 u.p.e.a., które nie uzależniają obowiązku uiszczenia opłaty manipulacyjnej od poniesienia przez organ wydatków z omawianego tytułu. Jedynym warunkiem powstania tego obowiązku jest bowiem doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Analogicznie zdaniem sądu należy potraktować czynność polegającą na spisaniu protokołu. Jego podpisanie przez poborcę skarbowego lub innego upoważnionego pracownika oraz przez zobowiązanego lub świadka przywołanego do tej czynności powoduje, że powstaje prawo organu egzekucyjnego do poboru opłaty manipulacyjnej, przewidzianej w art. 64 § 6 u.p.e.a. Nie można zdaniem sądu podzielić także stanowiska strony skarżącej o braku podstaw do obciążenia jej na podstawie art. 64 § 1 pkt 3 u.p.e.a. opłatą za czynności egzekucyjne. Przepis ten jednoznacznie wiąże wysokość opłaty z wysokością "egzekwowanej", a nie "wyegzekwowanej" należności. Sąd podniósł przy tym, że - wbrew sugestiom strony - środek egzekucyjny w postaci egzekucji z wynagrodzenia za pracę (por.: art. 1a pkt 12 lit. a) u.p.e.a.) został zastosowany skutecznie - pracodawcy doręczone zostało zawiadomienie o zajęciu (por.: art. 72 § 1 i 2 u.p.e.a.), a zajęta wierzytelność (z tytułu wynagrodzenia za pracę) w rzeczywistości istniała. Okoliczność, iż z tytułu tego zajęcia organ egzekucyjny nie uzyskał żadnych kwot, bowiem wysokość tego wynagrodzenia nie przekraczała kwoty wolnej od egzekucji, nie ma tu znaczenia. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że opłaty za czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjne są należnościami, które nie pozostają w związku z żadnymi nakładami czy też kosztami poniesionymi przez organ egzekucyjny, co wynika wprost z treści komentowanego art. 64 u.p.e.a. Pobiera się je w jednej wysokości określonej kwotowo lub procentowo w ustawie - za całość postępowania, bez względu na ilość i skuteczność zastosowanych środków egzekucyjnych. Stanowią one swoiste wynagrodzenie dla organu egzekucyjnego za zastosowanie konkretnych środków egzekucyjnych bądź też za dokonanie czynności egzekucyjnych. Z kolei wydatki egzekucyjne są związane z faktycznie poniesionymi kosztami przez organ w związku z konkretnie prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, takimi jak np.: koszty przejazdu poborcy, koszty ogłoszeń, czy też tak jak w niniejszej sprawie, koszty wysyłki korespondencji. Różnica pomiędzy opłatami za dokonane czynności egzekucyjne a wydatkami egzekucyjnymi polega więc zasadniczo na sposobie ich ustalania oraz dokumentowania. Wobec powyższego za całkowicie chybiony zdaniem sądu pierwszej instancji należało uznać zarzut naruszenia art. 64 § 1 pkt 3 i § 6 u.p.e.a. poprzez obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi nieadekwatnymi do rzeczywistych wydatków i rezultatu egzekucji albowiem - jak zostało wykazane - obowiązek uiszczenia tych kosztów nie jest związany ani z wynikami pracy organu ani poniesieniem jakichkolwiek wydatków. W konsekwencji przedstawionych wyżej rozważań i ostatecznie przyjętego stanowiska co do zaistniałego w tej sprawie sporu, sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze wniosku strony skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 64 § 1 pkt 3 i § 6 oraz art. 64c § 4 u.p.e.a. z art. 2, art. 165 i art. 167 Konstytucji RP. 4. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie: prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.: art. 64 § 1 pkt 3 oraz art. 64c § 1, § 4, § 7 u.p.e.a., polegające na przyjęciu, że prawidłowe było naliczenie przez organ egzekucyjny opłaty egzekucyjnej i obciążenie nią skarżącego pomimo niedokonania przez organ egzekucyjny żadnej czynności egzekucyjnej, b. art. 72 § 1 i 2 u.p.e.a. polegające na przyjęciu, że organ egzekucyjny dokonał skutecznego zajęcia wierzytelności z tytułu wynagrodzenia za pracę. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., polegające na dokonaniu wadliwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez oddalenie skargi na wadliwą decyzję administracyjną, wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania oraz zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 102 poz. 643 z późn. zm.) w zw. z art. 193 Konstytucji RP poprzez oddalenie wniosku skarżącego o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy rozstrzygnięcie zaistniałego na tle przedmiotowego postępowania zagadnienia przez Trybunał Konstytucyjny mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, art. 2, art. 165, art. 167 Konstytucji RP polegające na oddaleniu skargi i zaniechanie uchylenia decyzji administracyjnej wydanej na skutek zastosowania niezgodnych z powyższymi przepisami art. 64 § 1 § 1 pkt 3 i § 6 oraz art. 64c § 4 u.p.e.a. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z 20 maja 2014 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. z 2 kwietnia 2014 r. Pełnomocnik skarżącego wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych oraz o zasądzenie od Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych w wysokości dwukrotności stawki minimalnej. Ponadto pełnomocnik skarżącego na podstawie art. 193 Konstytucji RP złożył wniosek o zwrócenie się przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność: art. 64 § 1 pkt 3 u.p.e.a. - w zakresie, w jakim określa wysokość opłaty jako ułamek egzekwowanej należności, niezależnie od faktycznej skuteczności zastosowanego środka egzekucyjnego i faktycznie wyegzekwowanej kwoty, art. 64 § 6 u.p.e.a. - w zakresie w jakim określa opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków jako ułamek egzekwowanych należności, niezależnie od wysokości faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny kosztów, art. 64c § 4 u.p.e.a. z powodu obciążenia wierzyciela kosztami nieskutecznej egzekucji, w tym w szczególności opłatą, o jakiej mowa w art. 64 § 1 u.p.e.a. - z art. 2, art. 165 i art. 167 Konstytucji RP. 5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 6. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Przede wszystkim zasadny jest zarzut naruszenia art. 64 § 6 u.p.e.a., który to przepis wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, Trybunał Konstytucyjny w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W związku z tym w stanie faktycznym i prawnym sprawy niniejszej przepis ten nie będzie mógł być w ogóle zastosowany. Przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powyższego uzasadnienia podniósł, że dla właściwej realizacji wyroku Trybunału w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie. Ustawodawca powinien nadto określić sposób obliczania wysokości tych opłat w razie umorzenia postępowania w związku z dobrowolną zapłatą egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych. Trybunał Konstytucyjny, jako "ustawodawca negatywny", nie ma w tym zakresie kompetencji. Ponadto wątpliwości konstytucyjne budzą te opłaty w egzekucji należności pieniężnych za czynności egzekucyjne, których wysokość określona jest stosunkowo, jak chociażby opłata określona w art. 64 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Przy czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadność naruszenia tego właśnie przepisu wynika także z innych przyczyn. Jak słusznie podnosi strona skarżąca opłata powinna być naliczana tylko w przypadku faktycznego zajęcia wynagrodzenia za pracę. W sprawie niniejszej nie zostało skutecznie zajęte wynagrodzenie za pracę zobowiązanego, a organ egzekucyjny nie wyegzekwował z tego tytułu żadnej kwoty. Nie mógł też żadnej kwoty wyegzekwować z uwagi na to, że zobowiązany otrzymywał wynagrodzenie niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę, które jest zwolnione od zajęcia na podstawie art. 9 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 87(1) § 1 pkt 1 k.p. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że także w doktrynie prawa od dawna podnosi się, że podstawową wadą konstrukcyjną omawianych regulacji jest brak jakiejkolwiek zależności pomiędzy poborem opłat a skutecznością prowadzonej egzekucji, co prowadzi w niektórych sytuacjach do generowania wysokich kosztów egzekucyjnych, przy jednoczesnym braku realizacji, chociażby w części, dochodzonego obowiązku pieniężnego (zob. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 327). Wskazywane uwagi de lege ferenda nie są jednak dostrzegane przez ustawodawcę. Ponieważ przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej zaistniały przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał również skargę, wiążąc tym samym organ egzekucyjny dokonaną w niniejszym uzasadnieniu wykładnią prawa. O kosztach postępowania w sprawie Sąd orzekł na podstawie art. 199 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).