I SA/Gd 840/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 20 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 maja 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 2 kwietnia 2014 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny: Organ egzekucyjny Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku M.F. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 7 stycznia 2010 r. nr [...] wystawionego przez wierzyciela Wójta Gminy Ch. z tytułu nieuregulowanej opłaty adiacenckiej. W dniu 11 lutego 2010 r. poborca skarbowy spisał protokół o stanie majątkowym zobowiązanego, doręczając mu jednocześnie odpis ww. tytułu wykonawczego. W dniu 31 marca 2010 r. organ egzekucyjny sporządził zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie w A Spółce z ograniczona odpowiedzialnością, które doręczono dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 15 kwietnia 2010 r. Odpis przedmiotowego zawiadomienia doręczono zobowiązanemu w dniu 16 kwietnia 2010 r. Pismem z dnia 31 marca 2011 r. A Sp. z o.o. poinformowała, że M.F. był zatrudniony w przedmiotowej spółce w okresie od 15 września 2008 r. do 14 stycznia 2011 r. na pół etatu. W dniach 24 sierpnia 2012 r. i 28 lutego 2014 r. pracownik organu egzekucyjnego ponownie spisał protokoły o stanie majątkowym zobowiązanego. Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2014 r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone do majątku zobowiązanego M.F. na podstawie art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., z uwagi na bezskuteczność egzekucji. Ponadto postanowieniem z tej samej daty organ egzekucyjny obciążył wierzyciela kosztami postępowania w kwocie 6.399,50 zł, na które złożyły się opłata manipulacyjna (1.264,52 zł), opłata z tytułu zajęcia wynagrodzenia (5.117,68 zł) oraz wydatki egzekucyjne z tytułu korespondencji (11,30 zł). W wyniku rozpoznania zażalenia złożonego przez Wójta Gminy Ch., Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia 20 maja 2014 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 64c § 1 u.p.e.a. koszty egzekucyjne, na które składa się opłata manipulacyjna, opłaty za czynności egzekucyjne i wydatki egzekucyjne, obciążają zobowiązanego. Od powyższej reguły istnieją jednak wyjątki, m.in. w art. 64c § 4 u.p.e.a. stanowiącym, że koszty egzekucyjne ponosi wierzyciel w przypadku, gdy nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. W takiej sytuacji organ egzekucyjny wydaje postanowienie (art. 64c § 7 u.pe.a.). W niniejszej sprawie zasadność obciążenia wierzyciela kosztami, stosownie do art. 64c § 4 u.p.e.a., wynika z faktu uprzedniego umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu jego bezskuteczności. Wysokość opłaty manipulacyjnej została obliczona na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. w wysokości 1% kwoty egzekwowanej należności (tj. kwoty 113.300 zł należności głównej oraz 12.081,00 zł odsetek). Wysokość opłaty za zajęcie wynagrodzenia obliczona została na podstawie art. 64 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w wysokości 4% egzekwowanej należności. Obowiązek zwrotu poniesionych przez organ wydatków egzekucyjnych wynikał z kolei z art. 64b u.p.e.a. Obejmowały one koszt wysyłki dwóch przesyłek poleconych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Wójt Gminy Ch. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem je poprzedzającym, zarzucając im naruszenie art. 64 § 1 pkt 3 u.p.e.a. oraz art. 64c § 1, § 4 i § 7 u.p.e.a. polegające na bezpodstawnym naliczeniu opłaty egzekucyjnej i obciążeniu nią wierzyciela pomimo niedokonania żadnej czynności egzekucyjnej – niedokonania zajęcia wynagrodzenia za pracę; naruszenie art. 2, art. 165, art. 167 Konstytucji RP poprzez zastosowanie niezgodnych z powyższymi przepisami art. 64 § 1 pkt 3 i § 6 u.p.e.a., naruszenie art. 138 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji. Ponadto skarżący złożył wniosek o zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego "o zgodność: 1) Art. 64 § 1 pkt upea – w zakresie, w jakim określa wysokość opłaty jako ułamek egzekwowanej należności, niezależnie od faktycznej skuteczności zastosowanego środka egzekucyjnego i faktyczne wyegzekwowanej kwoty, 2) art. 64 § 6 upea – w zakresie w jakim określa opłatę manipulacyjną z tytuły zwrotu wydatków jako ułamek egzekwowanych należności, niezależnie od wysokości faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny kosztów 3) art. 64c § 4 upea z powodu obciążenia wierzyciela kosztami nieskutecznej egzekucji, w tym w szczególności opłatą, o jakiej mowa w art. 64 § 1 upea - z art. 2, art. 165 i art. 167 Konstytucji RP.". W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie z art. 64 § 1 pkt 3 u.p.e.a. opłata naliczana jest za faktyczne dokonanie czynności egzekucyjnej w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę. W sprawie niniejszej taka czynność nie została jednak faktycznie dokonana. Organ wprawdzie wystosował zawiadomienie o zajęciu wynagrodzenia za pracę, jednakże z uwagi na to, że zobowiązany otrzymywał wynagrodzenie w wysokości niższej od minimalnego wynagrodzenia za pracę, to wynagrodzenie to było zwolnione od zajęcia na mocy art. 9 § 1 u.p.e.a. Tymczasem jak wynika z art. 72 § 1 u.p.e.a., zajęcie wynagrodzenia jest dokonywane poprzez przesłanie pracodawcy zobowiązanego zawiadomienia o zajęciu tej części jego wynagrodzenia, która nie jest zwolniona spod egzekucji. Wobec tego organ egzekucyjny nie dokonał żadnej czynności egzekucyjnej, nie dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę, wiec naliczenie opłaty było nieprawidłowe. Uzasadniając wniosek o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu skarżący wskazał, że określenie wysokości opłaty za czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjnej jako ułamka egzekwowanej wysokości niezależnie od faktycznej skuteczności zastosowanego środka egzekucyjnego i niezależnie od wysokości faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny kosztów narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego. Organy państwa korzystając z monopolu w zakresie egzekucji należności publicznoprawnych pobierają opłatę, której wysokość jest ułamkiem egzekwowanej należności, nie określając górnej wysokości takiej opłaty. Nałożenie takiego ciężaru nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Niekonstytucyjność zakwestionowanego przepisu jest jeszcze bardziej widoczna przy porównaniu z regulacjami dotyczącymi egzekucji sądowej. Nadto skarżący zwrócił uwagę, że jako wierzyciel będący jednocześnie organem jednostki samorządu terytorialnego zostaje w ten sposób obciążony nieudolnością i nieskutecznością organu egzekucyjnego. W ten sposób zostaje ograniczona samodzielność, w tym finansowa, samorządu terytorialnego, bowiem administracja rządowa ma monopol prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zakwestionowany przepis art. 64 § 4 u.p.e.a. narusza też konstytucyjny nakaz zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego udziału w dochodach publicznych odpowiednio do zadań samorządu. Udział w dochodach to nie tylko przepisy określające udział samorządu w poszczególnych podatkach lub źródłach dochodu ale także regulacje dotyczące faktycznych możliwości uzyskania tych należności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniosek strony skarżącej o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego zawarty w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Spór w sprawie dotyczy prawidłowości obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, które nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego z uwagi na umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku dłużnika. Koszty egzekucyjne w myśl postanowień art. 64c § 1 u.p.e.a. stanowią opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i § 6 u.p.e.a. (tj.: opłata za dokonane czynności egzekucyjne w egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym, opłata manipulacyjna z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych) oraz w art. 64a u.p.e.a. (tj. opłaty za dokonane czynności egzekucyjne w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym), wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny obciążył wierzyciela kosztami postępowania w kwocie 6.399,50 zł, na które złożyły się opłata manipulacyjna (1.264,52 zł), opłata z tytułu zajęcia wynagrodzenia (5.117,68 zł) oraz wydatki egzekucyjne z tytułu korespondencji (11,30 zł). Co do zasady koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego, jednakże zasada ta doznaje pewnych ograniczeń. Zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 4b oraz art. 64e § 4a, które jednak nie mają w sprawie zastosowania. W sprawie zasadniczo poza sporem pozostaje, iż skutkiem umorzenia postępowania egzekucyjnego było to, że koszty egzekucyjne nie mogły być ściągnięte od zobowiązanego. Słusznie zatem organy uznały, iż wobec umorzenia postępowania egzekucyjnego na mocy art. 59 § 2 u.p.e.a. w sprawie należało zastosować przepis cytowanego wyżej art. 64c § 4 tej ustawy i obciążyć nimi wierzyciela. Ponieważ ustawodawca nie precyzuje przyczyn niemożności ściągnięcia kosztów od zobowiązanego, przyjmuje się, że rozwiązanie to znajduje zastosowanie także wówczas, gdy ściągnięcie tych kosztów byłoby niemożliwe z innych (niż np. zubożenie zobowiązanego) przyczyn faktycznych lub prawnych (tak też: R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz - Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2003 r., str. 167, wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., II FSK 1883/07, LEX nr 524026, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005r., sygn. akt FSK 2659/04, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 1290/08, dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Zdaniem strony skarżącej koszty egzekucyjne zostały określone w zaskarżonym rozstrzygnięciu w kwocie niewspółmiernie wysokiej do rzeczywistego nakładu pracy organu egzekucyjnego, poniesionych przez niego wydatków i rezultatu podjętych przez niego czynności. Mając na względzie tak sformułowany zarzut wskazać należy, iż koszty egzekucyjne obejmują opłaty za czynności egzekucyjne, opłatę manipulacyjną i wydatki egzekucyjne - określone w art. 64 i 64b u.p.e.a. I tak, zgodnie z art. 64 § 1 pkt 3 u.p.e.a. organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne (...) w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę - 4% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 2 zł 50 gr. Organ egzekucyjny pobiera także opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata ta naliczana jest zawsze w początkowej fazie postępowania egzekucyjnego wraz z wszczęciem egzekucji i wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1,40 zł (art. 64 § 6 u.p.e.a.). Stosownie do art. 64 § 9 pkt 11 ww. ustawy obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje za spisanie protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego – z chwilą podpisania protokołu przez poborcę skarbowego lub innego upoważnionego pracownika oraz przez zobowiązanego lub świadka przywołanego do tej czynności. Natomiast w myśl art. 64 § 10 u.p.e.a. obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Jeżeli pierwszą czynnością egzekucyjną jest zajęcie wierzytelności pieniężnej lub innego prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności, obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje równocześnie z obowiązkiem uiszczenia opłaty za zajęcie (art. 64 § 10 u.p.e.a.). Z powołanych przepisów wynika zatem, że obowiązek zapłaty opłaty manipulacyjnej nie zależy od skuteczności podjętych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych czy też w ogóle od podjęcia innej niż doręczenie tytułu wykonawczego czynności egzekucyjnej, skoro powstaje już w momencie doręczenia odpisu tego tytułu. Jest on też niezależny od tego, czy organ egzekucyjny poniósł jakiekolwiek koszty manipulacyjne, skoro ustawodawca wymogu takiego nie stanowi, a poprzez wskazanie momentu powstania obowiązku zapłaty opłaty przed poniesieniem kosztów manipulacyjnych i poprzez określenie ich ryczałtowej wysokości zależnej wyłącznie od wartości egzekwowanej należności a nie od faktycznych wydatków, wręcz odrywa od faktycznie ponoszonych kosztów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2007 r., II FSK 1146/06, i z tej samej daty – II FSK 1147/06, oraz z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1772/09, dostępne: CBOSA). W niniejszej sprawie bezsporne pozostawało, że organ egzekucyjny doręczył zobowiązanemu tytuł wykonawczy oraz spisał protokół o stanie majątkowym, zatem zgodnie z art. 64 § 9 pkt 11 i § 10 u.p.e.a. obowiązek uiszczenia opłaty powstał z tą chwilą. Brak jest podstaw do przyjęcia, że opłata manipulacyjna może zostać naliczona jedynie w przypadku skutecznego zastosowania środka egzekucyjnego wskazanego w art. 1a pkt 12 u.p.e.a., bowiem nie wynika to z treści ww. przepisów. Nie można też podzielić poglądu strony skarżącej, że obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje wówczas, gdy organ egzekucyjny poniósł wydatki związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Taka wykładnia stoi w sprzeczności z jednoznaczną treścią art. 64 § 9 pkt 11 i § 10 u.p.e.a., które nie uzależniają obowiązku uiszczenia opłaty manipulacyjnej od poniesienia przez organ wydatków z omawianego tytułu. Jedynym warunkiem powstania tego obowiązku jest bowiem doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Analogicznie należy potraktować czynność polegającą na spisaniu protokołu. Jego podpisanie przez poborcę skarbowego lub innego upoważnionego pracownika oraz przez zobowiązanego lub świadka przywołanego do tej czynności powoduje, że powstaje prawo organu egzekucyjnego do poboru opłaty manipulacyjnej, przewidzianej w art. 64 § 6 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1146/06, CBOSA). Nie można także podzielić stanowiska strony skarżącej o braku podstaw do obciążenia jej na podstawie art. 64 § 1 pkt 3 u.p.e.a. opłatą za czynności egzekucyjne. Przepis ten jednoznacznie wiąże wysokość opłaty z wysokością "egzekwowanej", a nie "wyegzekwowanej" należności. Podnieść przy tym należy, że - wbrew sugestiom strony - środek egzekucyjny w postaci egzekucji z wynagrodzenia za pracę (por.: art. 1a pkt 12 lit. a) u.p.e.a.) został zastosowany skutecznie - pracodawcy doręczone zostało zawiadomienie o zajęciu (por.: art. 72 § 1 i 2 powołanej ustawy), a zajęta wierzytelność (z tytułu wynagrodzenia za pracę) w rzeczywistości istniała. Okoliczność, iż z tytułu tego zajęcia organ egzekucyjny nie uzyskał żadnych kwot, bowiem wysokość tego wynagrodzenia nie przekraczała kwoty wolnej od egzekucji, nie ma tu znaczenia. Trzeba wyraźnie podkreślić, że opłaty za czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjne są należnościami, które nie pozostają w związku z żadnymi nakładami czy też kosztami poniesionymi przez organ egzekucyjny, co wynika wprost z treści komentowanego art. 64 u.p.e.a. Pobiera się je w jednej wysokości określonej kwotowo lub procentowo w ustawie - za całość postępowania, bez względu na ilość i skuteczność zastosowanych środków egzekucyjnych. Stanowią one swoiste wynagrodzenie dla organu egzekucyjnego za zastosowanie konkretnych środków egzekucyjnych bądź też za dokonanie czynności egzekucyjnych. Z kolei wydatki egzekucyjne są związane z faktycznie poniesionymi kosztami przez organ w związku z konkretnie prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, takimi jak np.: koszty przejazdu poborcy, koszty ogłoszeń, czy tez tak jak w niniejszej sprawie, koszty wysyłki korespondencji. Różnica pomiędzy opłatami za dokonane czynności egzekucyjne a wydatkami egzekucyjnymi polega więc zasadniczo na sposobie ich ustalania oraz dokumentowania. Wobec powyższego za całkowicie chybiony należy uznać za zarzut naruszenia art. 64 § 1 pkt 3 i § 6 u.p.e.a. poprzez obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi nieadekwatnymi do rzeczywistych wydatków i rezultatu egzekucji albowiem - jak zostało wykazane - obowiązek uiszczenia tych kosztów nie jest związany ani z wynikami pracy organu ani poniesieniem jakichkolwiek wydatków. Konstatacja ta znajduje oparcie wprost w powołanych wyżej przepisach prawa jak również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1147/06, z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1772/09, wyrok WSA w Gdańsku dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 4/08, dostępne: CBOSA). W konsekwencji przedstawionych wyżej rozważań i ostatecznie przyjętego stanowiska co do zaistniałego w tej sprawie sporu, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze wniosku strony skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 64 § 1 pkt 3 i § 6 oraz art. 64c § 4 u.p.e.a. z art. 2, art. 165 i art. 167 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przywołana wyżej regulacja oznacza, że jedynie od sądu orzekającego zależy, czy w konkretnej sprawie zasadne jest wniesienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Przesłanką do takiej inicjatywy jest z jednej strony sytuacja powzięcia przez sąd wątpliwości co do konstytucyjności aktu normatywnego, której to wątpliwości nie daje się usunąć w drodze wykładni, z drugiej zaś wystąpienie zależności między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem rozpoznawanej - konkretnej - sprawy. W niniejszym przypadku Sąd takiej wątpliwości, w obliczu dokonanej wyżej wykładni przepisów prawa materialnego, nie powziął. W szczególności Sąd nie ma wątpliwości, że zastosowane w sprawie przepisy prawne nie naruszają zasady samorządności i samodzielności, w tym finansowej, gminy. W niniejszej sprawie nie występuje ona bowiem jako organ władzy publicznej wykonujący zadania publiczne, lecz jako wierzyciel zobowiązany do stosowania się do zasad uregulowanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z zaprezentowanymi przez stronę pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego. Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się żadnego z naruszeń prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Stosownie zatem do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), skargę jako bezzasadną oddalił.