IV SA/Wa 1031/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi W. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...], z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymała w mocy decyzję Prezydenta W. Nr [...], z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji garażu i parkingu samochodowego wraz z towarzyszącą in infrastrukturą, w ramach przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym, przy ul. [...], na działkach ew. nr [...],[...],[...], obręb [...] oraz na części działek ew. nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], w Dzielnicy [...] W. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że planowane przedsięwzięcie, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397), zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227), zwanej dalej "ustawą", decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W przedmiotowej sprawie, jak wskazał organ, przedmiotem inwestycji jest budowa budynku biurowo-usługowego (XXVII kondygnacji nadziemnych i V kondygnacji podziemnych) przy ul. [...], na działkach ew. nr [...],[...],[...], obręb [...] oraz na części działek ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], w Dzielnicy [...] W., o następującym przeznaczeniu funkcjonalno-przestrzennym: - garaż podziemny pięciokondygnacyjny z towarzyszącą mu infrastrukturą i pomieszczeniami technicznymi, - niższej część składającej się z części usługowo-handlowo-biurowej z gastronomią zlokalizowanych na kondygnacjach: "0" i ,+1", części biurowej zlokalizowanej na kondygnacjach: od "+2" do "+7", - wyższej części biurowej zlokalizowana na kondygnacjach od "+8" do "+26" - zadaszone patio w niższej części budynku doświetlające wnętrze budynku i jego przestrzenie biurowe. Kolegium wskazało, że częścią postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocenę taką przeprowadza się (fakultatywnie) dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek jej przeprowadzenia został stwierdzony w drodze postanowienia (art. 63 ust. 1 ustawy). Postanowienie wydaje się po zasięgnięciu opinii: regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz powiatowego inspektora sanitarnego w przypadku przedsięwzięć wymagających wydania m.in. pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie organy opiniujące wyraziły stanowiska o braku podstaw co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. w postanowieniu z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] wyrażającym opinię, iż dla planowanej inwestycji nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wskazał m.in., iż przedmiotowa inwestycja zlokalizowana będzie w sąsiedztwie istniejących parkingów naziemnych oraz ruchliwych ulic: [...] i [...]. Na etapie eksploatacji oddziaływanie przedsięwzięcia będzie miało charakter lokalny i ograniczy się do terenu realizacji inwestycji. Natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] wyrażającym opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, wskazał, iż głównymi czynnikami mogącymi niekorzystnie oddziaływać na stan środowiska w przypadku przedmiotowej inwestycji jest emisja zanieczyszczeń powietrza pochodząca od ruchu samochodów i pracy agregatów prądotwórczych (...) oraz hałas wywołany ruchem samochodów, pracą urządzeń systemu wentylacji i klimatyzacji oraz agregatu prądotwórczego. Na podstawie przedstawionych w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia wielkości emisji hałasu i zanieczyszczeń do powietrza, przyjętych rozwiązań, (...) można stwierdzić, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać ponadnormatywnie na środowisko. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], Prezydent W. postanowił o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Biorąc pod uwagę skalę, charakter, lokalizację przedmiotowego przedsięwzięcia, organ w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że oddziaływania, jakie mogą powstać w wyniku jego realizacji, nie będą stanowić znaczącej uciążliwości dla środowiska. Ponieważ nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Charakterystyka przedsięwzięcia i karta informacyjna przedsięwzięcia stanowią załączniki do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 84 ust. 1 i 2 ustawy). Kolegium uznało również, że uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zawiera informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniosła W. S.A. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu, że nie dokonało analizy jej odwołania złożonego od decyzji organu I instancji. Kolegium nie odniosło się do żadnego z podnoszonych przez odwołującą się Spółkę argumentów. Organ odwoławczy nie może nie zauważyć treści zarzutów podnoszonych przez odwołującego się i ograniczać się tylko do formalnej weryfikacji decyzji pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Uczestnik postępowania Q. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej również "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontroli tej dokonuje się pod kątem zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, dokonując tej kontroli, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zasada ta swoje źródło znajduje w art. 78 Konstytucji RP i wyraża się w prawie strony do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega zatem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Innymi słowy oznacza to, że sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ pierwszej instancji, ale w razie zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji również organ odwoławczy. Organ odwoławczy ma możliwość uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia (reformacyjnego), zarówno w części, jak i w całości. Może również w zależności od warunków danej sprawy utrzymać w mocy zaskarżone orzeczenie uznając, iż stanowisko organu pierwszej instancji było prawidłowe. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, że doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Przykładowo może znacznie rozszerzyć motywy, którymi kierował się rozpoznając sprawę i które niewątpliwie przyświecały organowi pierwszej instancji, lecz ten jednak sformułował je znacznie bardziej lakonicznie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1147/10, z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10, te orzeczenie i orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany jest do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w sytuacji, gdy uzna to za konieczne przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do treści art. 136 k.p.a. O tym czy kontrola instancyjna została przeprowadzona prawidłowo wskazuje treść uzasadnienia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji administracyjnej, zredagowane zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania stron, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Mocą przywołanych przepisów organ orzekający w sprawie jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie jednak zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymując w mocy decyzję Prezydenta W. nie dokonało ponownego, całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem orzekania przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 15 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zasadny jest zarzut skargi, że Kolegium nie odniosło się merytorycznie do wszystkich podniesionych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów. Jak wynika z odwołania spółki W. S.A. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2013 r. podniesiono w nim następujące zarzuty: - spółka W. S.A., jako strona postępowania, nie została imiennie zawiadomiona o toczącym się postępowaniu w sprawie, - materiał dowodowy wskazuje, że nie badano wpływu planowanej inwestycji na bezpośrednie sąsiedztwo, w szczególności nie rozważono, jak garaż podziemny będzie wpływał na inne budowle w sąsiedztwie i ich uwarunkowania hydro-geologiczne. Nie badano, czy czerpnia i inne urządzenia będą emitować hałas przekraczający normy i który może być odnotowany w pomieszczeniach budynków sąsiednich. Nie badano, czy na dachu wieżowca będą zlokalizowane stacje bazowe telefonii komórkowej lub inne urządzenia emitujące pola magnetyczne. Nie badano, w jaki sposób zutylizowany zostanie materiał pozostający po rozbiórce aktualnie istniejącego obiektu, - nie badano relacji tej inwestycji z inwestycjami przewidzianymi w projektowanym dla tego rejonu planie miejscowym, tym bardziej, że chodzi o inwestycję sprzeczną z projektowanym planem miejscowym. Zadaniem organu drugiej instancji, było m.in. odniesienie się do tych zarzutów. Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika jedynie, że organ ten wskazał na zasadność zastosowania art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy z uwagi na to, że liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20. Zatem strony postępowania zostały prawidłowo zawiadomione przez obwieszczenie w zwyczajowo przyjęty sposób publicznego ogłaszania, tzn. przez zamieszczenie stosownych informacji na tablicach informacyjnych Urzędu W.: Biura Ochrony Środowiska i Urzędu Dzielnicy [...] oraz na stronie internetowej Urzędu W. W ocenie Sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje zarzut nie badania przez Kolegium relacji planowanej inwestycji z inwestycjami przewidzianymi w projektowanym dla tego rejonu planie miejscowym, gdyż ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wymaga wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informacji o jego braku. Informacja o braku planu miejscowego dla obszaru planowanej inwestycja zawarta jest w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast zasadnie podniosła skarżąca, że Kolegium nie dokonało oceny zasadności zarzutów merytorycznych dotyczących wpływu planowanej inwestycji na bezpośrednie sąsiedztwo, we wskazanym w odwołaniu zakresie. Odzwierciedlenie tej oceny powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł. Organ odwoławczy tego nie uczynił. Tymczasem organ ma obowiązek odnieść się do wszystkie zarzutów odwołania. Brak w uzasadnieniu decyzji oceny zasadności tych zarzutów pozwala sformułować wniosek, że organ odwoławczy nie rozpatrzył w pełni i wszechstronnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Pominięcie tych okoliczności może, choć nie musi mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie może jednak zastępować organu i samemu dokonać merytorycznej oceny podniesionych w odwołaniu zarzutów. Z uwagi na powyższe uchybienia, stanowiące naruszenie wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Kolegium ponownie rozpozna sprawę z uwzględnieniem zaleceń wskazanych powyżej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art 152 i art 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.