II OSK 164/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA Teresa Kobylecka del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 27 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 490/14 w sprawie ze skargi E. Z. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 maja 2014 r. nr WOP.7722.69.2014.HB w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 490/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. Z. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 maja 2014 r., nr WOP.7722.69.2014.HB w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim, działając na podstawie m.in. art. 20 § 1 pkt 4, art. 34 § 1, § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ("u.p.e.a.") oddalił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr PINB-7146/010/14 z dnia 6 marca 2014 r., wniesione przez E. Z. w piśmie z dnia 28 marca 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wskazał, że decyzją z dnia 1 kwietnia 2009 r. nakazano E. Z. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu (wc), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K., gm. K. Powyższa decyzja w trybie odwoławczym została utrzymana w mocy decyzją z dnia 21 grudnia 2009r. Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Gdańsku. Organ egzekucyjny za nieuzasadniony uznał zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art.33 pkt 5 u.p.e.a.) oraz zarzut niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.(art. 33 pkt 10 u.p.e.a.) Po rozpatrzeniu zażalenia E. Z., postanowieniem z dnia 16 maja 2014 r. PWINB w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że żadna z przesłanek wymienionych w art. 33 u.p.e.a. nie została spełniona, jednak zaskarżone postanowienie należało uchylić z przyczyn procesowych, ponieważ wniesione przez skarżącą zarzuty nie zostały przez nią podpisane, a brak podpisu wnoszącego pismo stanowi brak formalny, który uniemożliwia organowi nadanie sprawie dalszego biegu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, E. Z. zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania: art. 124 § 2 w zw. z art. 9 K.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia z pominięciem prawidłowego sporządzenia jego uzasadnienia; art. 124 § 1 w zw. z art. 8 K.p.a. przez opatrzenie zaskarżonego postanowienia - zamiast podpisem - wyłącznie parafą. Dodatkowo skarżącą zarzuciła organowi, że nie odniósł się do wszystkich zgłoszonych przez nią zarzutów z dnia 30 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wskazane w zaskarżonym postanowieniu powody podjętego rozstrzygnięcia stanowiły wystarczające uzasadnienie dla zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza, że pismo skarżącej z dnia 28 marca 2014 r. stanowiące zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie zostało przez skarżącą podpisane. Pismo zawierało zatem braki, które uniemożliwiały nadanie mu dalszego biegu. Zgodnie bowiem z art. 63 § 3 K.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. W zaistniałej sytuacji organ I instancji zobowiązany był wezwać wnoszącą pismo – zarzuty – do usunięcia jego braków formalnych w terminie 7 dni na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Sąd pierwszej za niezasadny uznał również zarzut naruszenia przez organ art. 124 § 1 w zw. z art. 8 Kpa poprzez opatrzenie zaskarżonego postanowienia – zamiast podpisem – wyłącznie parafą. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 124 § 1 K.p.a. postanowienie powinno zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Stosownie do art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. organem właściwym do rozpoznania zażalenia skarżącej był niewątpliwie PWINB w Gdańsku, który wydając zaskarżone postanowienie z dnia 16 maja 2014 r. opatrzył je pieczęcią zawierającą jego imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe, jak również opatrzył własnoręcznym podpisem oraz okrągłą pieczęcią urzędową z godłem Rzeczypospolitej Polskiej, wskazującą w otoku pełnioną funkcję. W rezultacie, wbrew stanowisku skarżącej, Sąd nie miał wątpliwości, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez osobę uprawnioną. W skardze kasacyjnej od powołanego na wstępie wyroku, E. Z. zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a", przez nieodniesienie się do istoty zarzutu naruszenia przez organ art. 124 § 1 w zw. z art. 8 K.p.a., polegającego na pozbawionym logicznej argumentacji przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez osobę uprawnioną, o czym miałoby świadczyć opatrzenie ww. postanowienia pieczęciami organu i własnoręcznym podpisem osoby piastującej funkcję organu, podczas gdy postanowienie opatrzono jedynie "parafą", a nie własnoręcznym podpisem, a przy tym zaniechano wyjaśnienia, jakie cechy lub elementy przedmiotowego znaku graficznego miałyby przesądzać o nadaniu mu charakteru podpisu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 151 P.p.s.a. i oddalenia skargi; zarzuciła także naruszenie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oddalającego skargę, tj. art. 151 P.p.s.a., polegające na braku weryfikacji podnoszonych przez skarżącą zarzutów, a zwłaszcza zarzutu związanego z brakiem podpisu zaskarżonego postanowienia. Skarżąca podniosła, że podpis własnoręczny nie może być pozbawiony jakichkolwiek liter (znaków) czy cech indywidualizujących podpisującego (np. pociągnięta prosta linia, inny prosty, powszechny znak graficzny). Każdy podpis musi mieć tyle liter (znaków) indywidualnych, które pozwalają związać go z konkretną osobą podpisującą. Wykluczyć należy możliwość uznania parafy (inicjałów) za spełniającą wymogi podpisu. W zaskarżonym postanowieniu posłużono się wyłącznie parafą naniesioną na odcisk pieczęci dookreślającej osobę piastującą funkcję organu, a tym samym uniemożliwiono nie tylko skarżącej, ale także Sądowi weryfikację ww. postanowienia pod kątem jednoznacznego przypisania indywidualnego znaku graficznego do osoby uprawnionej do wydania rozstrzygnięcia. Nie jest zatem wykluczone, że zaskarżone postanowienie zostało opatrzone parafą przez osobę do tego nieuprawnioną. Zdaniem skarżącej Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzestając na lakonicznej konkluzji, że oddala skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Nie sposób przyjąć w świetle art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, że Sąd przeprowadził kontrolę postępowania organów pod względem zgodności z prawem, skoro błędnie przyjął, że naniesiony na zaskarżone postanowienie znak graficzny jest podpisem osoby uprawnionej do jego wydania. Przytaczając takie podstawy kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że zaskarżone postanowienie zostało opatrzone "parafą", a nie własnoręcznym podpisem osoby uprawnionej do jego wydania zgodnie z treścią art.124§1 K.p.a., w związku z tym nie jest wykluczone, że zostało ono wydane przez osobę nieuprawnioną, czego Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę i w konsekwencji błędnie zastosował art.151 P.p.s.a. oddalając skargę. Ponadto w ocenie skarżącej Sąd ten naruszył art.1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ nie odniósł się, zwłaszcza do zarzutu związanego z brakiem podpisu na zaskarżonym postanowieniu i nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W pierwszej olejności należy wskazać, że użyty w sformułowaniu zarzutu zwrot "zwłaszcza" jest semantycznie pusty, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę tylko w zakresie wyraźnie sformułowanego zarzutu. I tak za bezzasadny należało uznać w/w zarzut naruszenia art.1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 9/09; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 672/09 wszystkie tak jak i niżej powoływane wyroki NSA są publ. na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przede wszystkim jednak uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. I OSK 1605/09). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wyczerpujące, jasne, logiczne, pozwalające na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji ferując wyrok. Przedstawiono w nim opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji odniósł do zarzutu dot. prawidłowości podpisu osoby upoważnionej do wydania zaskarżonego postanowienia. W tym zakresie przywołał art. 124 § 1 K.p.a., zgodnie z którym postanowienie powinno zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r., organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowalnego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Wskazał, że organem właściwym do rozpoznania zażalenia skarżącej z dnia 30 kwietnia 2014 r. był Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, a zaskarżone postanowienie z dnia 16 maja 2014 r. opatrzone zostało pieczęcią zawierającą jego imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe, jak również własnoręcznym podpisem oraz okrągłą pieczęcią urzędową z godłem Rzeczpospolitej Polskiej, wskazującą w otoku pełnioną funkcję, dlatego Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości, że zaskarżone postanowienie zostało podpisane i wydane przez osobę uprawnioną. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Żaden przepis K.p.a. nie wymaga, by podpis pod decyzją lub postanowieniem był czytelny. Prawne i praktyczne znaczenie podpisu polega na tym, że podpis pozwala na identyfikację osoby wydającej rozstrzygnięcie. Powołany przepis nie przesądza o sposobie, w jaki podpis należy urzeczywistnić, ani nawet o tym gdzie powinien być umieszczony (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. I GSK 395/12). Istota podpisu sprowadza się do utożsamienia się organu administracyjnego z treścią decyzji(postanowienia). Ponadto podpis służy do zidentyfikowania osoby, która działa w imieniu organu, przez co umożliwia weryfikację uprawnień danej osoby do wydawania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. I GSK 246/12). Pod pojęciem podpisu należy więc rozumieć znak ręczny określonej osoby, pozwalający, dzięki jego indywidualnym cechom, na identyfikację tej osoby. Nie musi obejmować pełnego nazwiska, gdyż w praktyce stosowany jest najczęściej skrót (podpis nieczytelny) będący "godłem" podpisu (por. uchwałę SN z dnia 28 kwietnia 1973 r., sygn. III CZP 78/72, OSN 1973, nr 12, poz. 207). W rozpoznawanej sprawie dzięki opatrzeniu postanowienia pieczęcią zawierającą imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe, a także dzięki indywidualnym cechom złożonego na postanowieniu znaku odręcznego, wymogi art. 124 § 1 K.p.a. co do podpisu zostały spełnione. Istnieje przy tym możliwość weryfikacji, czy osoba, która złożyła nieczytelny podpis istotnie była uprawniona do wydania zaskarżonego postanowienia. Skarżąca ze swej strony nie podała żadnych okoliczności mogących świadczyć o tym, że podpis złożyła inna osoba niż wskazana na pieczęci. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.