II GSK 401/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 833/14 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 października 2014r., sygn. akt V SA/Wa 833/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (OB). Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W wyniku prowadzonego po raz kolejny przez Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ostrołęce postępowania w sprawie przyznania D.M. płatności w ramach wsparcia bezpośredniego za rok 2009, decyzją z dnia 20 kwietnia 2012r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. ponownie odmówił przyznania D.M.jednolitej płatności obszarowej za 2009r. i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 39 478,53 zł. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 16 sierpnia 2012r. nr ... Po rozpoznaniu skargi D. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013r. sygn. akt V SA/Wa 2534/12, uchylił decyzję organu II instancji, gdyż naruszała ona przepisy postępowania. W zaleceniach dla organu ponownie rozpoznającego sprawę Sąd wskazał, że ustalając stan faktyczny w celu stwierdzenia czy w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 53 i 68 rozporządzenia 796/2004, a więc czy wnioskodawca świadomie i celowo deklarował sporne działki do płatności, mając świadomość, że podlegają one trwałemu wykluczeniu z płatności, organ winien ustalić czy w dacie składania wniosku o przyznanie płatności za 2009r. wnioskodawca miał taką świadomość, tzn. czy w dacie składania wniosku o przyznanie płatności za 2009r. D.M.doręczono już decyzję ostateczną ustalającą, że działki nr 42/11, 416/21 i 416/25 nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie decyzją z dnia 29 lipca 2013r. uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O.z dnia 20 kwietnia 2012r. nr ..., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu przeprowadzenia postępowania zaleconego przez Sąd. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ostrołęce decyzją z dnia 30 września 2013r. nr . odmówił D.M. przyznania płatności na rok 2009 z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz z tytułu uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin i odstąpił od sankcjonowania Wnioskodawcy na podstawie art. 53 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy podkreślając, iż został on przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013r.uznany za prawidłowo ustalony. Odnosząc się do wskazań zawartych w wyroku WSA oraz decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia 29 lipca 2013r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. stwierdził, iż decyzją ostateczną, z momentem otrzymania której D.M. uzyskał pewną pod względem prawnym informację, iż sporne działki nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. i jako takie są trwale wykluczone z płatności, była decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia 16 lipca 2009r. nr .... Wobec faktu, iż D. M. wniosek o przyznanie płatności obszarowych za 2009r. złożył w dniu 18 maja 2009r., organ I instancji przyjął, iż nie miał on pewnej wiedzy o trwałym wykluczeniu spornych działek z płatności. Po rozpoznaniu odwołania D. M., decyzją z dnia 10 stycznia 2014r. nr ... Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia 30 września 2013r. Organ II instancji przywołał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że materiał dowodowy co do stanu działek na dzień 30 czerwca 2003r. został zebrany i rozważony prawidłowo, a zatem brak podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tym zakresie z uwzględnieniem wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę w odwołaniu. Realizując wskazania WSA w zakresie zasadności zastosowania wobec strony sankcji z powodu celowego wskazania we wniosku o płatności zawyżonej powierzchni – uznano poprzednią decyzję za wydaną z naruszeniem art. 53 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ II instancji wskazał, że w sprawie niniejszej różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi 26,77 %, a zatem pomoc z tytułu jednolitej płatności obszarowej za 2009r. nie mogła być przyznana, zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W skardze na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014r. D. M.wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: art. 75, 77, 78, 80 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego; art. 53, 68 ust. 1 i 71a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r., a także 143b ust. 5 rozporządzenia nr 1782. Skarżący ponownie wniósł o nakazanie organom administracji przeprowadzenia wskazywanych w odwołaniu dowodów. W ocenie skarżącego sporne działki w 2003r. były użytkowane rolniczo, a z tego wynika, iż w dniu 30 czerwca 2003r. były w dobrej kulturze rolnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013r. W tym wyroku zostało przesądzone, iż stan faktyczny w sprawie płatności dla D.M. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 został przez organy obu instancji ustalony prawidłowo. Dlatego też w obecnym postępowaniu przed organami i przed sądem należy przyjąć, iż sporne działki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003r. Sąd I instancji uznał, iż organ wypełnił wskazania zawarte w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013r. co do przeprowadzenia postępowania w zakresie wyjaśnienia zasadności zastosowania wobec strony sankcji. Zostało przez organ ustalone, iż decyzją ostateczną, z momentem otrzymania której D. M.uzyskał pewną pod względem prawnym informację, iż sporne działki nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. i jako takie są trwale wykluczone z płatności, była decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia 16 lipca 2009r. nr ..., zaś wniosek o przyznanie płatności obszarowych za 2009r. D. M. złożył wcześniej, w dniu 18 maja 2009r. W ocenie Sądu I instancji, ustalenia te dały organowi podstawę do prawidłowego stwierdzenia, że w dniu składania wniosku o płatności za 2009r. D. M. nie miał pewnej wiedzy o trwałym wykluczeniu spornych działek z płatności, co skutkowało nie obciążaniem go sankcjami. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł D. M.domagając się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez przyznanie mu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Równocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o nakazanie Dyrektorowi Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie przeprowadzenia weryfikacji raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 29.08.-31.08.2004r. odnośnie działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o nr 416/21, 416/25 i 42/11, poprzez uznanie, iż w/w działki na dzień 30.06.2003r. były utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Wyrokowi WSA w Warszawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób instrumentalny - niepochylenie się nad wskazywanymi formalnie przez skarżącego okolicznościami i wnioskami dowodowymi, dokonanie rozstrzygnięcia wszelkich wątpliwości w sprawie na niekorzyść skarżącego - co jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, niedokonanie rzetelnej kontroli działalności administracji publicznej; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1051 ze zm., zwanej dalej Ustawą), poprzez przeprowadzenie niewłaściwej i nierzetelnej kontroli legalności działalności administracji publicznej - nie zastosowanie środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, nieuznanie oświadczeń świadków z dnia 25.10.2013r., nieuznanie dowodów w postaci przesłuchania świadków - odmówienie im mocy dowodowej; 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 53 Ustawy, poprzez niedokonanie rzetelnej kontroli działalności administracji publicznej, nietrafne przyjęcie, iż decyzja organu zawierała wszelkie elementy aktu administracyjnego, gdy tymczasem uzasadnienie decyzji sprowadzało się jedynie do ogólnych twierdzeń organu - brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego oraz do powołanych przez organ przepisów prawa, m.in. do podniesionych w skardze zarzutów dot. protokołu z kontroli na miejscu, czy jakości załączonej do akt dokumentacji fotograficznej oraz sposobu ekspozycji terenu, która dyskwalifikuje poczynione przez organ ustalenia; 4. art. 53, art. 68 ust. 1 i art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L. 04,141.18) w zw. z art. 143b ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 (dalej "Rozporządzenie"), co skutkowało nierozważeniem stanowiska strony w zakresie m.in. art. 68 Rozporządzenia oraz rozstrzygnięciem sprzeczności w zebranym materiale dowodowym całkowicie na niekorzyść skarżącego, co miało bezpośredni wpływ na niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, wadliwość stanowiącego podstawę wydania decyzji zarówno organu I i II stopnia, jak również wyroku Sądu I instancji protokołu z kontroli na miejscu przeprowadzony w dniach 29.08.-31.08.2004r., gdyż w tej kontroli skarżący winien był uczestniczyć. Zwrócił też uwagę na niedopuszczalne skreślenia i korekty w tym protokole. Także wykonana dokumentacja fotograficzna wzbudza według skarżącego wątpliwości co do tego, czy została wykonana na należących do niego gruntach. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sporne działki spełniały normy dobrej kultury rolnej na dzień 30.06.2003r., co potwierdzili świadkowie. W związku z powyższym za zasadny skarżący kasacyjnie uważa wniosek o nakazanie organowi przeprowadzenia weryfikacji raportu z kontroli przeprowadzonej w dniach 29.08.-31.08.2004r. poprzez uznanie, iż w/w działki na dzień 30.06.2003r. były utrzymane w dobrej kulturze rolnej oraz nakazanie organom administracji ponownego przesłuchania świadków, a także powołania biegłego w zakresie biologii. W ocenie skarżącego kasacyjnie, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy I i II instancji w sposób bardzo instrumentalny, organy postępowania nie pochyliły się nad opisanymi wyżej okolicznościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona uzasadniona i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które w istocie sprowadzają się do błędnej oceny przez Sąd I instancji, że postępowanie dowodowe przed organami administracyjnymi zostało przeprowadzone prawidłowo, jak również że prawidłowa była ocena dowodów. Zarzuty, jak również uzasadnienie skargi kasacyjnej, pomijają jednak główne motywy, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok. Przede wszystkim skarżący nie wziął pod uwagę, że jego sprawa była ponownie rozpatrywana przez Sąd I instancji. Pierwotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013r., sygn. akt V SA/Wa 2534/12, uchylił decyzję organu odwoławczego. Jak zostało wskazane w uzasadnieniu tego wyroku, istotą sporu w sprawie była ocena prawidłowości ustalenia stanu faktycznego co do zasadności tez organów administracyjnych, że działki nr 416/21, 416/25 i 42/11, nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Sąd po dokonaniu analizy przeprowadzonego postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, jednoznacznie przesądził, że poza jednym elementem dotyczącym daty uzyskania przez skarżącego informacji, iż sporne działki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej (otrzymanie ostatecznej decyzji w tej sprawie), organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Zdaniem Sądu, organy w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy i wszechstronnie go rozpatrzyły. Za niezasadny Sąd uznał przy tym zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów. Wyrok ten, z uwagi na brak jego zaskarżenia, stał się wyrokiem prawomocnym. W związku z powyższym należy wskazać, że stosownie do treści art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże w szczególności strony i sąd, który je wydał. Ponadto, zgodnie z art. 153 tej ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jak przyjmuje się jednolicie w literaturze i orzecznictwie, przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne (zob. A. Kabat, Komentarz do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, LEX). Jako ocenę prawną przyjmuje się zatem osąd o prawnej wartości sprawy. Za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania, bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012r., sygn. akt II OSK 1261/10, ONSA WSA z 2013r. Nr 1, poz. 7). Ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., może odnosić się również do prawa procesowego i w takim wypadku dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 2250/11). W szczególności dotyczy ona prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego i dokonanej oceny dowodów. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., są konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcie popełnionych błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy. Ponieważ, co jest istotne na tle wykładni art. 153 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w wyroku wiążąca jest także dla sądu, który go wydał, sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym zatem kryterium legalności decyzji wydanej postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, dokonując tej kontroli z uwzględnieniem w pierwszej kolejności art. 153 p.p.s.a. Sąd był zobowiązany do zbadania, czy organ administracyjny zastosował się do wytycznych zawartych w poprzednim wyroku, jak również, czy nie naruszył argumentacji prawnej w nim wyrażonej. Po przeprowadzeniu kontroli w takim zakresie, prawidłowo zostało w zaskarżonym wyroku przyjęte, że organ administracyjny wypełnił wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2013r., sygn. akt V SA/Wa 2534/12. W wyniku przeprowadzonego postępowania, które nakazał WSA w poprzednim wyroku, ustalono element stanu faktycznego, który doprowadził do tego, że skarżący nie został obciążony sankcjami. Właściwie również zostało przyjęte przez Sąd I instancji, że skoro w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym prawomocnie przesądzono, iż sporne działki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003r., brak jest możliwości negowania tego faktu w ponownie toczącym się postępowaniu. Podkreślić w tym miejscu należy, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a., wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona ponownie badana. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z dnia 6.09.2016r., sygn. akt II FSK 1901/14). Skoro w poprzednim postępowaniu, zakończonym wydaniem wyroku w dniu 5 kwietnia 2013r., przesądzono prawomocnie, że sporne działki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003r., w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie mógł tej kwestii ponownie badać. Została ona już bowiem rozstrzygnięta w poprzednim postępowaniu. W takim przypadku mamy do czynienia z ograniczeniem dowodzenia faktów, które zostały prawomocnie ocenione w innym postępowaniu. Gdyby Sąd I instancji przeprowadził takie badanie i rozstrzygnął tę kwestię odmiennie, doszłoby do naruszenia omawianego art. 170 p.p.s.a. Wobec powyższego należy uznać, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie przystają do zakresu orzekania przez Sąd I instancji. Mogłyby one być skutecznie podnoszone w toku wcześniejszego postępowania, w odniesieniu do wydanego wyroku w sprawie V SA/Wa 2534/12. Wyrok zapadły w tamtym postępowaniu, choć częściowo niekorzystny dla skarżącego, nie został jednak przez niego zaskarżony. Na nieadekwatność podnoszonych zarzutów została skarżącemu zwrócona uwaga już na etapie postępowania przed Sądem I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Pomimo tego, skarżący nie podjął jakiejkolwiek polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji. Zamiast tego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów, których Sąd ten nie stosował. W szczególności Sąd nie dokonywał badania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w zakresie utrzymania w dobrej kulturze rolnej spornych działek, gdyż prawidłowo uznał, że nie pozwalała mu na to dyspozycja art. 153 p.p.s.a. Dodatkowo wskazać należy, że Sąd I instancji nie mógł takiego badania przeprowadzić również z uwagi na dyspozycję art. 170 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że w skardze kasacyjnej brak jest zarzutu naruszenia powołanego przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie odczytał dyspozycję wyżej wskazanego przepisu i nie prowadził postępowania ukierunkowanego na badanie kwestii już prawomocnie przesądzonej. Podkreślić należy, że Sąd rozpoznający skargę kasacyjną, nie może przedmiotem badania uczynić prawomocnego wyroku, który zapadł na wcześniejszym etapie kontroli legalności działania organów administracyjnych. Tym samym wszystkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są chybione. Z przyczyn powołanych powyżej za nieuzasadnione uznać więc należy podniesione w punktach 1-3 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, 8 i 11, 75 §1 , 77 §1, 78, 80 oraz art. 107 kpa w związku z art. 3 ust. 2 i art. 53 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, poprzez niedokonanie właściwej i rzetelnej kontroli działalności administracji publicznej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej dokonana przez Sąd I instancji kontrola była zgodna z prawem. Powołany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 1 § 1 p.u.s.a. określa właściwość sądów administracyjnych przewidując, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej, w § 2 wskazano natomiast legalność jako kryterium tej kontroli, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy ten wyznaczają zatem jedynie ramy kontroli sądowej, nie określają natomiast zasad postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie zaś do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd może naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdyby jej wynik nie odpowiadał prawu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i zastosował środek przewidziany w ustawie, tzn. wydał wyrok. Nie doszło zatem do naruszenia powyższych przepisów. Z przyczyn powołanych powyżej nieuzasadniony jest również podniesiony w punkcie 4 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 53, art. 68 ust. 1 i art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. w związku z art. 143b ust. 5 rozporządzenia nr 178/2003. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zgodności z prawem stanowiska organu o odstąpieniu od zastosowania wobec D. M. sankcji przewidzianych w art. 53 cyt. rozporządzenia, gdyż przepis ten dotyczy celowego przekroczenia powierzchni wnioskowanej, a w rozpoznawanej sprawie prawidłowo uznano, że w chwili składania wniosku D. M.nie miał jeszcze pewnej pod względem prawnym informacji o trwałym wykluczeniu spornych działek z płatności, a zatem nie działał w sposób celowy. Prawidłowo zatem w tej sprawie organy poprzestały na zastosowaniu skutku z art. 51 ust. 1 cyt. rozporządzenia, odstępując od zastosowania sankcji. Także więc w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa. Z powyższych względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.