III SA/Łd 704/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi A. N. i J. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę Burmistrz Miasta U. postanowieniem z dnia [...] nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości wszczęte postanowieniem z dnia [...] na wniosek złożony przez A. i J. N., właścicieli nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi działek: 1177, 1179, 1181/1, 1181/2 i 1181/3 położonej w miejscowości O. obręb Nr [...], gmina U., z nieruchomościami sąsiednimi położonymi w miejscowości O. obręb nr 17, gmina U., oznaczonymi geodezyjnie jako działki ewidencyjne: 1175 stanowiącą własność M. K. vel K., 1183 stanowiącą własność K. M. ( akt własności ziemi z dnia 10.12.1977 r. Nr 7019/59/77), 1296/1 ( teren rzeki Warty), będącą we władaniu Skarbu Państwa w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Zawieszenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, ze względu nieuregulowany stan prawny działki nr 1183 po zmarłej K. M. A. i J. N. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. W uzasadnieniu zażalenia stwierdzili, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy śmierć strony nastąpiła w toku postępowania. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyraźnie wskazał spadkobierców K. M., co wskazuje, że ich wezwanie było i jest możliwe. Organ samorządowy nie wyjaśnia co rozumie przez " nieuregulowany stan prawny działki 1183", skoro wie kto figuruje jako jej właściciel i kto jest następcą prawnym K. M. Okoliczność nieuregulowania stanu prawnego działki mogłaby co najwyżej stanowić podstawę do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże ta przesłanka nie może mieć zastosowania w sprawie, gdyż rozstrzygnięcie w sprawie i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd , skoro wiadomo kto jest następcą prawnym K. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem nr [...] z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1w zw. z art. 144, art. 97 § 1 pkt 4 i 100 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wyjaśnił, że K. M. - właścicielka nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wnioskodawców, nie żyła już w chwili złożenia wniosku. Dlatego organ podjął działania zmierzające do ustalenia czy po jej śmierci przeprowadzono postępowanie spadkowe, czy są ustaleni przez sąd spadkobiercy ustawowi, czy toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku lub o jego podział, czy wyznaczono kuratora spadku, czy działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, jak również, gdzie zamieszkują spadkobiercy po zmarłej. Córka zmarłej H. U. wskazała w piśmie z dnia 19 marca 2012 r. jako spadkobierców ustawowych po zmarłej: siebie, syna zmarłej A. M. oraz jej wnuczkę J. L., następcę prawnego po nieżyjącej córce K. M., F. D. z domu M. i podała ich adresy. Ponadto w tym piśmie oświadczyła, że spadek po K. M. nie został stwierdzony. Gromadzone są dokumenty, aby w najbliższym czasie tego dokonać. Wyznaczony w sprawie geodeta do przeprowadzenia na gruncie czynności rozgraniczenia odstąpił w dniu 20 kwietnia 2012 r. od ustalenia przebiegu granic i " zawiesił czynności rozgraniczeniowe, do czasu uregulowania stanu prawnego do działki nr 1183, po zmarłej K. M.". Do czynności wyznaczonych na gruncie przez upoważnionego geodetę, ze strony spadkobierców po zmarłej K. M., stawiła się jedynie H. U., nie przedstawiając żadnych dokumentów upoważniających do reprezentowania pozostałych spadkobierców, ani jakichkolwiek dokumentów spadkowych. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że K. M. zawarła w 1982 roku związek małżeński z Z. S. i przyjęła nazwisko męża – S. K. S. zmarła w dniu 22 października 1998 r. Przed śmiercią, w dniu 18 października 1985 r. sporządziła testament allograficzny w Urzędzie Miasta i Gminy w U, którym szczegółowo rozporządziła swoim majątkiem w postaci domku letniskowego i działki we wsi O. Jako spadkobierców, m.in. objętej postępowaniem działki nr 1183 wskazała oprócz dzieci, również wnuczki: J. D., M. M. i E. U. oraz wnuków: S. i T. D. Organ odwoławczy stwierdził, że Burmistrz Miasta U. błędnie zastosował w sprawie przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., jako przeszkodę hamująca tok postępowania rozgraniczeniowego. Przepis ten mógłby stanowić podstawę zawieszenia, gdyby śmierć strony nastąpiła po wszczęciu postępowania. Właścicielka sąsiedniej nieruchomości zmarła znacznie wcześniej, 14 lat temu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji, że powodem zawieszenia postępowania w sprawie jest nieuregulowany stan prawny działki nr 1183, po zmarłej właścicielce K. M. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stronami postępowania rozgraniczeniowego są wszyscy właściciele, współwłaściciele, współużytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości rozgraniczanej i sąsiednich. Natomiast stosownie do § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości ( Dz.U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453), podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią m.in. dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości, do których, w myśl § 4 tego rozporządzenia należą: odpisy z ksiąg wieczystych lub odpisy dokumentów znajdujące się w zbiorze dokumentów, wypisy aktów notarialnych, prawomocne orzeczenia sądu i ugody sądowe, ostateczne decyzje administracyjne. W niniejszej sprawie właściciel sąsiedniej nieruchomości zmarł przed złożeniem wniosku o rozgraniczenie. Zachodzi konieczność uregulowania stanu prawnego tej nieruchomości. Uregulowanie stanu prawnego w zakresie podmiotów prawa własności stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Do czasu kiedy właściwy sąd nie wyda postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe jest pozbawiony możliwości ustalania kręgu następców prawnych po zmarłej stronie i wzywania ich do udziału w toczącym się postępowaniu. Ustalenie stanu prawnego nieruchomości w zakresie podmiotów prawa własności do działki nr 1183 jest szczególnie utrudnione w okolicznościach sprawy. Istnieje bowiem rozbieżność co do kręgu ewentualnych spadkobierców po zmarłej właścicielce sąsiedniej działki. Będąca uczestnikiem postępowania córka zmarłej H. U. wskazała węższy krąg osób uprawnionych do dziedziczenia, aniżeli wynika to z załączonego do akt sprawy testamentu K. M. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, ze w przypadku zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne ( art. 97 § 1 pkt 4 kp.a.), z mocy art. 100 k.p.a., na organie administracji publicznej ciąży obowiązek usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 100 § 1 kpa. organ, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 zobowiązany jest wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba ze strona wykaże, ze już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Organ odwoławczy ustalił, że spadkobiercy K. M. wystąpili już do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej. Organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut zażalenia dotyczący naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Geodeta bowiem w dniu 20 kwietnia 2012 r. odstąpił od czynności wyznaczenia na gruncie punktów granicznych. Wobec powyższego organ I instancji nie mógł wydać decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości na podstawie w/w przepisu. W ocenie organu odwoławczego skutki procesowe wynikające ze śmierci osoby fizycznej nie mają charakteru jednolitego w kontekście zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Podstawowym kryterium różnicującym jest sam moment, kiedy zdarzenie to wystąpiło. Jeżeli śmierć jednej ze stron postępowania nastąpiła jeszcze przed dniem złożenia wniosku o rozgraniczenie, to organ po uzyskaniu tej wiadomości powinien zawiesić postępowanie do czasu ustalenia kręgu następców prawnych lub ustanowienia kuratora. W sytuacji natomiast, kiedy zdarzenie to wystąpiło w trakcie trwającego postępowania administracyjnego, śmierć jednej ze stron postępowania o rozgraniczenie nie musi oznaczać bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania. Dopiero bowiem, kiedy wezwanie spadkobierców po zmarłej stronie postępowania nie jest możliwe i kiedy nie występują okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, organ powinien postępowanie zawiesić. A. i J. N. wnieśli skargę na postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, żądając jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1. Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędną interpretację pojęcia " zagadnienie wstępne", a przez to niewłaściwe zastosowanie w sprawie; 2. Art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 § 1 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie w sprawie, w sytuacji braku możliwości zastosowania przepisu art. 100 § 1 k.p.a. w zakresie możliwości wszczęcia postępowania spadkowego po zmarłej K. M.; 3. Art. 100 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania rozgraniczeniowego rozstrzygnięcia co do tego, kto wystąpił o rozpoznanie występującego w sprawie zagadnienia wstępnego – czy organ administracji, czy sama strona postępowania; 4. Art. 30 § 5 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie; 5. Art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez arbitralne stwierdzenie, że spadkobiercy K. M. wystąpili już o stwierdzenie nabycia spadku, nie mając w tym zakresie żadnej informacji od właściwego sądu powszechnego. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdzili, że żaden przepis ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) nie uzależnia rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego od przeprowadzenia postępowania spadkowego granicznych nieruchomości. Nie ma również związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy rozgraniczeniowej a postępowaniem spadkowym jednej z nieruchomości. Kwestia własności działki nr 1183 ma jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i nie jest zagadnieniem wstępnym koniecznym do zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Burmistrz Miasta U. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe z udziałem H. U., zarządcy (posiadacza) działki nr 1183, to nie może obecnie tamować tego postępowania ze względu na fakt, że spadkobiercy K. M. nie przeprowadzili postępowania spadkowego. Zgodnie z art. 30 § 5 k.p.a. w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Skarżący podnieśli ponadto, że organy obu instancji nie wezwały stron (spadkobierców K. M.) do wszczęcia przed sądem powszechnym postępowania spadkowego. Nie wiadomo też na jakiej podstawie, na jakich dowodach organ odwoławczy oparł swoje jednozdaniowe stwierdzenie, że z ustaleń Kolegium wynika, że spadkobiercy K. M. wystąpili już do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Powołało się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło także, iż odstąpiło od wzywania stron do wystąpienia o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego, ponieważ z poczynionych ustaleń wynikało, że jeszcze przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, spadkobiercy K. M. wystąpili do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej właścicielce objętej postępowaniem rozgraniczeniowym nieruchomości. Okoliczność ta została potwierdzona następującymi dowodami: notatką służbową z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 4 czerwca 2012 r. z pracownikiem Urzędu Miasta w U., notatką służbową z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z pracownikiem sądu w dniu 25 lipca 2012 r. ( z treści notatki wynika, że wniosek o stwierdzenie nabycia spadku wpłynął do sądu w dniu 15 maja 2012 r.), zawiadomieniem sądu z dnia 5 czerwca 2012 r. dla H. U. o wyznaczeniu na dzień 28 sierpnia 2012 r. rozprawy w sprawie o stwierdzenia nabycia spadku po K. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst. jedn. Dz.U. 2012.270 – dalej: p.p.s.a ), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art.134 § 1 p.p.s.a. W ocenie sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że ustalenie spadkobierców właścicielki działki nr 1183, zmarłej jeszcze przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego, stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II GSK 38/09 ( v. System informacji prawnej Lex nr 596786) stwierdził, że zagadnienie wstępne można rozpatrywać bądź to podmiotowo ( gdy niezbędne jest rozstrzygnięcie o osobie występującej w sprawie, jej prawach, np. stwierdzenie nabycia spadku w celu określenia kręgu spadkobierców, których organ nie zna), bądź też przedmiotowo ( gdy niezbędne jest rozstrzygniecie o pewnym elemencie sprawy, od którego zależy rozstrzygnięcie administracyjne, np. uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym). W niniejszej sprawie organy administracji, wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, nie znały spadkobierców zmarłej 14 lat przed wszczęciem postępowania właścicielki nieruchomości graniczącej z nieruchomością skarżących. Zgodnie z załączonym do akt sprawy testamentem allograficznym z dnia 18 października 1985 r. spadkobiercami mieli być: syn, dwie córki i kilkoro wnuków. Z kolei córka zmarłej właścicielki nieruchomosci H. U. w piśmie z dnia 19 marca 2012 r. skierowanym do organu I instancji wymieniła spadkobierców ustawowych: siebie, syna zmarłej i jedną wnuczkę. K. M. ( nosząca od dnia 30 kwietnia 1982 r. nazwisko męża S.) zmarła w dniu 22 października 1998 r. Nie można zatem wykluczyć, iż w okresie od sporządzenia testamentu allograficznego w 1985 r. do dnia śmierci, sporządziła kolejny testament o innej treści niż testament załączony do akt. Powyższe kwestie wyjaśnione zostaną w trakcie prowadzonego przed sądem powszechnym postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po K. S. Postępowanie sądowe zostało wszczęte wnioskiem J. L. - wnuczki zmarłej, który wpłynął do Sądu Rejonowego dla Łodzi Widzewa w Łodzi w dniu 15 maja 2012 r. Okoliczność wszczęcia postępowania sądowego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia została potwierdzona znajdującymi się w aktach administracyjnych dowodami, to jest notatkami służbowymi z rozmów telefonicznych przeprowadzonych z pracownikiem sądu i pracownikiem organu administracji oraz kserokopią zawiadomienia sądu powszechnego dla H. U. o terminie rozprawy w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku po K. S. Spadkobiercy K. S. zostaną określeni w postanowieniu sądu. Organ administracji publicznej przed uprawomocnieniem się orzeczenia sądu nie jest władny samodzielnie decydować kto jest spadkobiercą, a tym samym stroną postępowania rozgraniczeniowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn akt I OSK 148/11 ( v. Lex nr 1120598) wyraził pogląd, że w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, ze nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Działania, o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 k.p.a., dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi, w tym składzie, podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Właścicielka działki nr 1183 zmarła przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego. Dlatego też w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania wskazany w skardze art. 30 § 5 k.p.a. Bezzasadne są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia artykułów 97 § 1 pkt 4, 100 § 1, 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że ustalenie spadkobierców zmarłej właścicielki działki graniczącej z działką skarżących stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie w sprawie. Dlatego konieczne było zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku organ nie miał obowiązku wzywać strony do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Ponadto organ odwoławczy dokładnie wyjaśnił stan sprawy i wyczerpująco rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy. Nie doszło zatem w sprawie do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący trafnie podnoszą, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji ogólnikowo wskazał, że spadkobiercy wystąpili o stwierdzenie nabycia spadku. Lakoniczność uzasadnienia w powyższym zakresie świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie obowiązku wskazania dowodów na jakich organ oparł się wydając postanowienie. Uchybienie to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W aktach administracyjnych znajdują się dowody potwierdzające wystąpienie do sądu spadkobiercy zmarłej właścicielki nieruchomości z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. Miało to miejsce jeszcze przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. P.M.