I OSK 472/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2021/12 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Legionowo na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2021/12 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Legionowa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Legionowo (obecnie Gminę Miejską Legionowo) prawa własności nieruchomości położonej w Legionowie, oznaczonej jako działka nr 108/6 o pow. 0,0300 ha, obręb [...] zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...] W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Legionowo (obecnie Gminę Miejską Legionowo) prawa własności opisanej wyżej nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną gminną - ul. [...] Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta Legionowa, wskazując na naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa. Rozpoznając sprawę organ drugiej instancji przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i zaznaczył, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podkreślił, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość, oznaczona jako działka nr 108/6, objęta księgą wieczystą KW nr [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność E. L., S. L. i K. L., a więc nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Uchwałą Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 26 maja 1988 r., nr 245 w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. St. Warszawskiego Nr 17, poz. 186), zał. nr 16 - ul. [...] w Legionowie została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Organ odwoławczy podkreślił, że potwierdzeniem tego, iż powyższa nieruchomość zajęta była pod drogę ul. [...] jest wyrys z mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], zgodnie z którym granice nieruchomości zajętych pod drogi publiczne są zgodne ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Na drodze tej sprawowane było również władztwo publiczne, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy umowa z dnia 5 grudnia 1996 r., nr OKP-0812/721/96 dotycząca prac konserwacyjnych i bieżącego utrzymania oraz prac remontowych obejmujących oświetlenie uliczne na terenie Gminy Legionowo oraz umowa z dnia 27 października 1997 r., nr [...] dotycząca całodobowego utrzymania zimowego dróg lokalnych miejskich i ciągów pieszych, zgodnie z wykazami A, B i C, w czasie opadów i gołoledzi przez cały czas ich trwania. Wykaz C obejmuje ul. [...], w części w której znajduje się działka nr 108/6, jak również umowa o dzieło z dnia 26 marca 1998 r., nr [...] dotycząca wykonania remontu cząstkowego nawierzchni ulic masą asfaltu lanego – grysowego wg wykazu stanowiącego załącznik do tej umowy, obejmująca również ul. [...]. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że skoro wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w przedmiotowej sprawie zostały spełnione, były podstawy do wydania stosownej decyzji. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podkreślił jednocześnie, że w jego ocenie w sprawie nie doszło do naruszenia powołanych w odwołaniu przepisów kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska Legionowo, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 10 § 1 kpa i art. 77 § 4 kpa poprzez uniemożliwienie Gminie Miejskiej Legionowo zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, co w konsekwencji doprowadziło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia swoich interesów prawnych oraz miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy, - art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów wskazując w szczególności, że przedstawione umowy, na podstawie których ustalone zostało władztwo publiczne nie dotyczą bezpośrednio ul. [...] i konkretnie działki nr 108/6, ich przedmiot określony został ogólnie, obejmując ulice położone na terenie Legionowa. Organy rozpoznające sprawę nie wyjaśniły zatem dokładnie stanu faktycznego sprawy i bezpodstawnie przyjęły, że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ nie zawiadomił stron o zaliczeniu do materiału dowodowego faktów znanych z urzędu organowi, nie umożliwił też wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sprawie doszło również do naruszenia art. 107 § 1 kpa poprzez niepowołanie dokładnej podstawy prawnej decyzji, jak i nieprawidłowe oznaczenie strony postępowania. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną wskazał, że w jego ocenie skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki od spełnienia, których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Sąd I instancji zauważył, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Sąd I instancji wskazał, że organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie uznały, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w powołanym wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miejską Legionowo prawa własności nieruchomości, położonej w Legionowie, oznaczonej jako działka nr 108/6 o pow. 0,0300 ha, obręb [...], zajętej pod drogę publiczną gminną - ul. [...]. Sąd I instancji zaznaczył, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, iż właścicielami działki nr 108/6 w dniu 31 grudnia 1998 r. byli E. L., S. L. i K. L. Okoliczność powyższa nie budzi wątpliwości i nie jest przez strony w żaden sposób kwestionowana. Sąd I instancji zgodził się więc, z organami administracji publicznej, że w sprawie spełniona została, określona w art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, przesłanka braku przysługiwania w dniu 31 grudnia 1998 r. prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu I instancji, uzasadnione wątpliwości budzi jednak spełnienie pozostałych, określonych w powyższym przepisie przesłanek. Wbrew stanowisku organów administracji publicznej, z analizy akt sprawy nie wynika w sposób oczywisty, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna działka nr 108/6 zajęta była pod drogę publiczną gminną - ul. [...] w Legionowie. W szczególności okoliczność zajęcia przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną nie wynika jednoznacznie ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów wpisanej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 grudnia 2004 r., nr [...], przedstawiającego granice części nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Sąd I instancji zauważył, że wyrys ten sporządzony został w dniu 15 grudnia 2010 r. i na jego podstawie – wbrew podnoszonym przez organy administracji publicznej twierdzeniom - nie można jednoznacznie stwierdzić czy obrazuje on stan na dzień 31 grudnia 1998 r. Co prawda osoba sporządzająca wyrys zaznaczyła, że przedstawia on granice części nieruchomości zajętych pod drogi publiczne zgodne ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Z analizy akt sprawy w żaden sposób, w ocenie Sądu I instancji nie wynika jednakże co stanowiło podstawę powyższego twierdzenia, na podstawie jakich konkretnie danych, czy też dokumentów przyjęto, że sporządzony w grudniu 2010 r. wyrys przedstawia stan na dzień 31 grudnia 1998 r. Podkreślić należy, że przedmiotowy wyrys nie określa też szczegółowo przebiegu pasa drogowego, jego urządzenia, granic, oznakowania. W aktach sprawy brak jest przy tym jakichkolwiek innych dokumentów dotyczących powyższych kwestii. Organy rozpoznające niniejszą sprawę nie wykazały, w ocenie Sądu I instancji w sposób niebudzący wątpliwości, że w sprawie spełniona została przesłanka zajęcia działki nr 108/6 pod drogę publiczną – ul. [...] w Legionowie. Za dokument potwierdzający powyższą okoliczność nie może być bowiem uznany powoływany przez organy wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów wpisanej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 grudnia 2004 r. Oczywiste zaś jest, że stan prawny i faktyczny działki nr 108/6 na dzień 31 grudnia 1998 r. powinien zostać udokumentowany w sposób wyczerpujący i jednoznaczny. Przy czym Sąd I instancji podkreślił, że po wyjaśnieniu kwestii zajętości działki pod drogę publiczną konieczne będzie wykazanie faktu pozostawania przedmiotowej działki we władaniu publicznoprawnym. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 ppsa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez wadliwe przyjęcie, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało łącznego zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną w tym przesłanki zajętości, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa przez błędne ocenę dokumentu w postaci wyrysu z mapy ewidencyjnej, zawierającego adnotację o sporządzeniu wg stanu na dzień 31.12.1998 r., 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 5) naruszenie art. 133 § 1 ppsa przez błędne przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi. Wskazując na powyższe okoliczności wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, ustalenia Sądu są błędne, gdyż w niniejszej sprawie niewątpliwie zostały spełnione przesłanki dla stwierdzenia nabycia z dniem 1.01.1999 r. z mocy prawa przez Gminę Legionowo (obecnie Gminę Miejską Legionowo), prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], położonej w Legionowie, oznaczonej jako działka nr 108/6 o pow. 0.0300 ha z obrębu [...]. W świetle art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1.01.1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W ocenie organu Sąd nieprawidłowo ustalił, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala na wysnucie wniosku, iż została - w sposób nie budzący wątpliwości - spełniona przesłanka faktycznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31.12.1998 r. Organ wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo- administracyjnym zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1.01.1999 r. Nie sposób, zdaniem skarżącego kasacyjnie zgodzić się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przesłanki faktycznej zajętości w niniejszej sprawie nie dowodzi wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów wpisany do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 grudnia 2004 r. znajdujący się w aktach sprawy wyrys z mapy ewidencyjnej, obrazujący zajęcie przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działki nr 108/6 pod drogę wg stanu z dnia 31.12.1998 r., został sporządzony po 1999 r. Jednakże żaden inny dokument nie wskazuje, aby przebieg ul. [...] w Legionowie w dacie 31.12.1998 r. był inny. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. przed dniem 1.01.1999 r. nie sporządzano map obrazujących stan faktycznego zajęcia nieruchomości pod pas drogowy. Wyrys z mapy ewidencyjnej nie jest zatem tylko szkicem pozbawionym znaczenia dowodowego, lecz przeciwnie, jest dokumentem stanowiącym dowód w sprawie zawiera adnotację, że obrazuje on stan zajęcia nieruchomości pod drogę wg stanu z dnia 31.12.1998 r. Dokumentacja tego rodzaju jako pochodząca z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ma również charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 Kpa, który wskazuje przestrzenne granice zajęcia działki nr 108/6 pod drogę publiczną. Skoro mapa ta zawiera adnotację, że obrazuje stan zajęcia nieruchomości pod drogę wg stanu z dnia 31.12.1998 r., to nie można uznać, że dokument ten nie zawiera informacji o zajęciu działki w dniu 31.12. 1998 r. Odnosząc się do twierdzenia Sądu, iż przedmiotowy wyrys nie określa szczegółowo przebiegu pasa drogowego, jego urządzenia, granic, oznakowania wskazać należy, że mapa ewidencyjna, w odróżnieniu od mapy zasadniczej, nie zawiera informacji o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Mapa ewidencyjna przedstawia bowiem usytuowanie działek i budynków w przestrzeni Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii władania publicznoprawnego, wskazując jedynie, że dopiero po wyjaśnieniu kwestii zajętości działki nr 108/6 pod drogę konieczne będzie wykazanie faktu pozostawania przedmiotowej działki we władaniu publicznoprawnym. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym udokumentowanie władania polega na wykazaniu wykonywania prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Gmina Legionowo (obecnie Gmina Miejska Legionowo) władała przedmiotową działką m.in. poprzez prowadzenie remontów cząstkowych nawierzchni asfaltowej, utrzymanie stałej organizacji ruchu, prowadzenie utrzymania zimowego oraz ponoszenie kosztów opłat za modernizację i konserwację oświetlenia ulicznego. Dowodem potwierdzającym wykonywanie powyższych czynności są: umowa z dnia 05 grudnia 1996 r. nr [...] zawarta pomiędzy Prezydentem Miasta Legionowa a spółką [...] S.A. dotycząca bieżącej konserwacji oświetlenia ulicznego na terenie Gminy Legionowo, umowa z dnia 27 października 1997 r. nr [...] zawarta pomiędzy Gminą Legionowo a firmą "[...]" s.c. z siedzibą w Warszawie dotycząca zimowego utrzymania dróg w sezonie zimowym 1997/1998 oraz umowa z dnia 26 marca 1998 r. nr [...] zawarta pomiędzy Gminą Legionowo a H. O.właścicielem Zakładu Robót Budowlanych i Drogowych w celu wykonania remontów cząstkowych nawierzchni ulic lokalnych miejskich na terenie Gminy Legionowo. Droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Ponadto, w ocenie organu władztwo publiczne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna zarzuca wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zarzuty te okazały się zasadne. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) następuje, jeżeli w dniu 31.12.1998 r. spełnione zostały łącznie przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną, pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania stanowiła w dniu 31.12.1998 r. współwłasność uczestników postępowania, a więc nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Uchwałą Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 26.05.1988 r. nr 245 w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, ulica L. w Legionowie została zaliczona do kategorii dróg miejskich. W myśl art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. dotychczasowe drogi gminne i lokalne miejskie stały się z dniem 1.01.1999 r. drogami gminnymi, a więc ulica [...] w Legionowie na mocy tej normy stała się ulicą gminną. Sąd I instancji niezasadnie wskazał, że przesłanki faktycznej zajętości w sprawie nie dowodzi wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów, wpisany do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 grudnia 2004 r. Stanowi on dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, a zatem dowodzi tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dokument ten posiada szczególną moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Zaznaczyć należy, że choć wyrys z mapy ewidencyjnej został sporządzony po 1999r., to jednak ustalenia poczynione w jego oparciu nie zostały podważone żadnym dokumentem, dowodem, który przewidywałby inny przebieg ul. [...] w dacie 31.12.1998 r. Wyrys ten zawiera adnotację, że obrazuje stan zajęcia nieruchomości pod drogę według stanu z dnia 31.12.1998 r. Prawidłowo skarżący kasacyjnie zaznacza, że dokumentacja takiego rodzaju ma charakter dokumentu urzędowego, wskazującego przestrzenne granice zajęcia działki pod drogę publiczną i nie można uznać, że nie zawiera informacji o zajęciu działki w dniu 31.12.1998 r. Także ze znajdującej się w aktach dokumentacji w postaci zaświadczenia Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej z dnia 30 grudnia 2010r. oraz z dnia 27 kwietnia 2012 r. wynika, że sporna działka na dzień 31.12.1998r. stanowiła część pasa drogowego dróg kategorii lokalnej, miejskiej tj. ul. [...], posiadała nawierzchnię asfaltową, prowadzone były w odniesieniu do niej remonty, modernizacje, konserwacje, objęta była utrzymaniem. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, iż powyższe zaświadczenia zostały wydane przez służby podległe organowi wykonawczemu Gminy Legionowo, która wbrew ich treści, nie przedkładając żadnego przeciwdowodu zaprzeczyła swym uprzednim stwierdzeniom. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sytuacji braku przeciwdowodów przedłożenie dokumentów w postaci kopii umów z dnia 5 grudnia 1996 r., z dnia 27 października 1997 r., z dnia 26 marca 1998 r., obrazujących sprawowanie zarządu w odniesieniu do ulicy [...], przemawia jednocześnie za koniecznością przyjęcia jego wykonywania, także w odniesieniu do spornej części drogi, w postaci działki nr 108/6. A zatem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wbrew stanowisku Sądu I instancji pozwala na przyjęcie zajęcia działki nr 108/6 pod drogę publiczną, jak również władztwa publicznoprawnego w stosunku do niej w dniu 31.12.1998r. W tej sytuacji za zasadne uznać należało zarówno zarzuty prawa procesowego jak i materialnego, podniesione w skardze kasacyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy brak podstaw, by przyjąć za sądem, że organy dopuściły się naruszenia prawa procesowego w postaci norm z art. 7,77§1,80 kpa i w konsekwencji błędnie zastosowały przepis art. 73 ust.1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.) O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.