I OSK 268/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciaglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant: st. asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1558/14 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1558/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E. B. uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], oraz decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2008 r. D. G. wystąpiła do Wojewody Lubuskiego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. G. i Cz. G. nieruchomości poza obecnymi granicami RP w miejscowości R., woj. wołyńskie. Wnioskiem z dnia 18 października 2008 r. W. G. wystąpił do Wojewody Śląskiego o realizację prawa do rekompensaty, który to wniosek został przekazany według właściwości Wojewodzie Lubuskiemu. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Świebodzinie z dnia 16 listopada 1990 r. spadek po S. G. zmarłej w dniu 5 lutego 1985 r. w Trzebiechowie na podstawie ustawy nabyła córka D. G. w całości. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Częstochowie z dnia 30 czerwca 2009 r. spadek po Cz. G. zmarłym w dniu 11 lipca 1978 r. w Częstochowie i tam ostatnio zamieszkałym na podstawie ustawy nabyli żona J. G., córka D. G. oraz syn W. G. po 1/3 części spadku każde z nich, zaś postanowieniem Sądu Rejonowego w Będzinie z dnia 22 grudnia 2009 r. spadek po J. G. zmarłej w dniu 3 kwietnia 1982 r. w Będzinie i tam ostatnio stale zamieszkałej na podstawie ustawy nabyli syn W. G. s. Cz. i J. oraz córka E. B., c. J. i J. po 1/2 części spadku każde z nich. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wojewoda Lubuski potwierdził D. G. oraz W. G. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. G. i Cz. G. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości R., woj. wołyńskie. Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził, że E. B. należy do kręgu spadkobierców wymienionych w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., jednakże do dnia 31 grudnia 2008 r. nie złożyła wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, a także nie scedowała na innego spadkobiercę swoich uprawnień. Pismem z dnia 14 czerwca 2013 r. E. B., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Lubuskiego z dnia [...] września 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda Lubuski odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2010 r. Po rozpatrzeniu odwołania E. B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Skarbu Państwa uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda Lubuski wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 6 września 2010 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 ust. 4 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 oraz art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) Wojewoda Lubuski odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2010 r. potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez S. G. i Cz. G. poza obecnymi granicami RP, w miejscowości R., woj. wołyńskie. Organ wskazał, że E. B. nie złożyła do Wojewody Lubuskiego wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do uzyskania rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz nie scedowała na innego spadkobiercę swoich uprawnień. Niezłożenie wniosku w ustawowym terminie przez skarżącą stanowi wyłącznie zaniedbanie z jej strony i nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji Wojewody Lubuskiego [...] września 2010 r. W odwołaniu od powyższej decyzji E. B. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podniosła zarzuty naruszenia art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, art. 64 Konstytucji RP, art. 2 Konstytucji RP, art. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty może zostać wszczęte i toczy się wyłącznie na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa. Wniosek winien zostać złożony w określonym w tym przepisie terminie, tj. do dnia 31 grudnia 2008 r. Zachowanie powyższego terminu jest warunkiem koniecznym do merytorycznego rozpoznania wniosku, ponieważ po jego upływie roszczenie o potwierdzenie prawa do rekompensaty wygasa, co oznacza, że następuje utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Odnosząc się do zarzutu, że E. B. nie mogła złożyć wniosku o rekompensatę do dnia 31 grudnia 2008 r., ponieważ Wojewoda Lubuski, nie powiadomił jej o toczącym się postępowaniu, Minister zauważył, iż obecnie obowiązująca ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, nie wymaga - w odróżnieniu od ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego - łącznego wystąpienia wszystkich spadkobierców z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Każdy spadkobierca może wystąpić samodzielnie z wnioskiem w imieniu własnym i na własną rzecz. W. G. i D. G. złożyli wnioski o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, działając w imieniu własnym i na własną rzecz, co bezspornie wynika z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy. Wojewoda Lubuski prawidłowo, zdaniem Ministra Skarbu Państwa, ograniczył postępowanie wyjaśniające tylko do tych spadkobierców właścicieli mienia pozostawionego, którzy złożyli wniosek, co potwierdził decyzją z dnia 6 września 2010 r. Regulacja ta ma na celu ułatwić dochodzenie rekompensaty. Każdy poszczególny spadkobierca może bowiem wnieść odrębny wniosek i wykazując swoje następstwo prawne bez konieczności ustalania wszystkich możliwych spadkobierców otrzymać potwierdzenie prawa do rekompensaty w zakresie swojego udziału spadkowego, nie naruszając przy tym uprawnień innych spadkobierców. Brak jest usprawiedliwionych podstaw do przyjęcia, iż postępowanie takie niejako z urzędu obejmuje cały krąg spadkobierców po właścicielach pozostawionego mienia i nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania spadkobierców wobec wszystkich (często nieznanych samym wnioskodawcom) właścicieli mienia zabużańskiego. Skargę wniosła E. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca domagała się rozpoznania sprawy i przyznania jej prawa do rekompensaty za mienie pozostawione w miejscowości R. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Na wstępie Sąd pierwszej instancji powołał treść art. 3 ust. 2 oraz art. 2 pkt 2, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" i odnotował, że powołane przepisy wywoływały rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednak w obecnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie przeważa pogląd wskazujący na aspekt jedności materialnej złożonego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wskazał na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2014 r., I OSK 2993/12, z dnia 16 lipca 2014 r., I OSK 3130/12, z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 642/11, z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1209/11 i I OSK 1494/11, z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 593/12 oraz z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I OSK 977/12. Według tego poglądu, złożenie w terminie wniosku przez jednego z uprawnionych powoduje, iż – przechodząc z wykładni językowej na wykładnię funkcjonalną – wniosek tego uprawnionego jest traktowany jak wniosek pozostałych współuprawnionych. Okoliczność zaś jedności stosunku materialnoprawnego przesądza o tym, że toczy się jedno postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia określonego mienia nieruchomego poza obecnymi granicami państwa polskiego i przez określonego jego właściciela. Przyjmuje się, że w postępowaniu tym konieczne jest dokonanie szeregu ustaleń faktycznych, takich jak np. skład majątku pozostawionego, jego wartość, okoliczności w jakich doszło do pozostawienia mienia, miejsce zamieszkania (i to w określonym czasie) byłego właściciela majątku, ewentualna data jego zgonu i ustalenie spadkobierców. Nie sposób zaś twierdzić, że czynienie tego rodzaju ustaleń nie dotyczy tej samej sprawy pod względem materialnoprawnym, chociaż wnioskodawcami są osoby różne (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2014 r., I OSK 2993/12). W ocenie Sądu, organy uznając, że wniosek E. B. został złożony po upływie terminu przewidzianego w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r., zaś fakt złożenia wniosków przez pozostałych spadkobierców w terminie nie może skutkować prowadzeniem postępowania wobec pozostałych następców prawnych właścicieli nieruchomości, gdyż powołana ustawa nie przewiduje takiej możliwości, dopuściły się obrazy przepisów prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, polegającej na tym, że każdy ze spadkobierców powinien złożyć oddzielny wniosek do dnia 31 grudnia 2008 r. Skoro osoby współuprawnione do ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. G. i Cz. G. mienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wystąpiły - w terminie ustawowym - ze stosownymi wnioskami, to wnioski te wszczęły postępowanie o potwierdzenie powyższego prawa należnego w związku pozostawieniem poza granicami państwa polskiego określonego majątku przez małżonków G. Złożenie wniosku przez jednego z uprawnionych w terminie powoduje, że jego wniosek jest traktowany jak wniosek pozostałego współuprawnionego, okoliczność zaś jedności stosunku materialnoprawnego przesądza o tym, że toczy się jedno postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Skarbu Państwa. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 lit. a w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów polegającą na błędnym uznaniu, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców właściciela pozostawionej nieruchomości odnosi skutek tożsamy ze złożenie wniosku o wszczęcie postępowania przez pozostałych spadkobierców; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 lit. c polegające na uchyleniu decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 20 marca 2014 r. pomimo, że została ona wydana zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2015 r. E. B. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutu skargi kasacyjnej. Podstawy kasacji zostały sformułowana precyzyjnie, w sposób pozwalający na merytoryczne odniesienie się do zarzutów. Podstawa procesowa w niniejszej sprawie ma taki charakter, że jej zasadność zależy od skuteczności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Wbrew wnoszącemu kasację Ministrowi, nie doszło do naruszenia norm prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 1090 ze zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów polegającą na błędnym uznaniu, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców właściciela pozostawionej nieruchomości odnosi skutek tożsamy ze złożenie wniosku o wszczęcie postępowania przez pozostałych spadkobierców. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 powołanej ustawy, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy (posiadają obywatelstwo polskie). Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 3 ust. 2 ustawy jest pod względem podmiotowym unormowaniem szczególnym, w odniesieniu do art. 2 ustawy, określającym osoby uprawnione w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Od razu warto zauważyć, że przesłanki przedmiotowe oraz podmiotowe wynikające z hipotez art. 3 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 1 i 2 nie są przedmiotem sporu. W niniejszej sprawie nie chodzi także o ewentualne uprawnienie osoby wskazanej w rozumieniu art. 3 ust. 2 zdanie drugie ustawy. Kontrowersja dotyczy natomiast kwestii materialnej i proceduralnej unormowanej w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później, niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Natomiast według art. 5 ust. 2, wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Złożenie wniosku o potwierdzenie w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. jest przesłanką materialnoprawną. Wiąże się z nią jednak zagadnienie procesowe wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Należy zgodzić się z poglądem, według którego, przesłanki przedmiotowe i podmiotowe określone w art. 3 ust. 2 oraz w art. 5 ust. 1 i 2 wskazują na jedność stosunku materialnoprawnego, w którym uprawnienie do rekompensaty przysługuje z jednego tytułu wszystkim spadkobiercom lub osobom wskazanym. Złożenie wniosku przez jedną z uprawnionych osób wszczyna zatem sprawę administracyjną, w której interes prawny mają wszyscy uprawnieni. Powinni oni zatem brać udział w postępowaniu w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Obowiązkiem organu administracji jest ustalenie wszystkich stron postępowania, a następnie, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 K.p.a., zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazać w tym miejscu trzeba ponadto na treść art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, który przewiduje, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP do wniosku należy dołączyć: postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku oraz oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy. Niedołączenie wskazanego oświadczenia stanowi brak formalny wniosku, który podlega usunięciu na stosowane wezwanie organu w trybie art. 6 ust. 6 ustawy. Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady, już od momentu złożenia wniosku przez jedną z uprawnionych osób, znani są organowi pozostali spadkobiercy, którzy również posiadają uprawnienie do żądania potwierdzenia prawa do rekompensaty (por. wyrok NSA wyroku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2993/12). Zdaniem składu orzekającego, do powyższej argumentacji, na którą powołuje się Sąd pierwszej instancji, a nawiązującej do wywodów szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, dodać należy jeszcze następujące uwagi. Tryb w którym następuje wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty unormowany został w przepisach art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Z przepisów tych nie wynika wprost, czy złożenie wniosku przez jedną z osób ubiegających się wszczyna postępowanie w odniesieniu do wszystkich zainteresowanych, a zatem, czy oznacza zachowanie przez wszystkich terminu wskazanego w art. 5 ust. 1. Nie wyklucza to podjęcia próby odczytania takiej normy w drodze wykładni systemowej i celowościowej. Normę pozwalającą na przyjęcie, że złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych spadkobierców wszczyna postępowanie administracyjne co do wszystkich uprawnionych można wyprowadzić z zestawienia przepisów art. 5 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 3 ustawy, a więc z systemu norm odnoszących się do sytuacji, gdy o potwierdzenie prawa do rekompensaty, w przypadkach o których mowa w art. 3, ubiegają się współwłaściciel lub współspadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Treści i potrzeby regulacji art. 5 ust. 2 nie uzasadnia jedynie potrzeba określenia, że współwłaściciel lub spadkobierca lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty może złożyć wniosek. Przecież art. 5 ust. 1 stanowi, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa. Osoby mogące ubiegać się o potwierdzenie wymienione są zaś w art. 2 i art. 3 ustawy. Prawo współwłaścicieli albo niektórych z nich wskazanych przez pozostałych współwłaścicieli wynika z art. 3 ust. 1, a prawo spadkobierców albo niektórych z nich wskazanych przez pozostałych spadkobierców wynika z art. 3 ust. 2. Warto natomiast zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Tak samo, według art. 3 ust. 2, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. W konsekwencji, zawarte w art. 5 ust. 2 określenie "wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3" oznacza wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty przysługującego wszystkim osobom, w przypadkach określonych w art. 3. Nadto, w art. 5 ust. 1 jest mowa o wniosku złożonym przez osobę ubiegającą się nie później, niż do dnia 31 grudnia 2008 r., a w art. 5 ust. 2, w odniesieniu do sytuacji szczególnej (w przypadkach, o których mowa w art. 3), jest mowa o wniosku składanym przez współwłaściciela lub spadkobiercę, lub wskazaną osobę uprawnioną do rekompensaty. Wniosek, o którym mowa w art. 5 ust. 2 jest takim samym wnioskiem wszczynającym postępowanie jak wniosek, o którym mowa w art. 5 ust. 1. Różnica polega na tym, że dla zachowania terminu osoba ubiegająca się powinna (taka jest zasada) złożyć wniosek do dnia 31 grudnia 2008 r., zaś dla zachowania terminu przez spadkobierców lub współwłaścicieli (jest to unormowanie szczegółowe odnoszące się do przypadków o których mowa w art. 3), jeden ze spadkobierców lub współwłaścicieli powinien złożyć wniosek do dnia 31 grudnia 2008 r. Nie oznacza to możliwości procedowania wobec poszczególnych osób uprawnionych z urzędu. W każdym przypadku osoba uprawniona powinna wyrazić indywidualną wolę potwierdzenia w drodze decyzji prawa do rekompensaty. Z treści i systematyki przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy wynika natomiast, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, przez współwłaściciela lub spadkobiercę, lub wskazaną osobę uprawnioną do rekompensaty (art. 5 ust. 2), oznacza zachowanie przez pozostałych współwłaścicieli lub spadkobierców, lub wskazane osoby uprawnione do rekompensaty, terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1. Złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych spadkobierców wszczyna więc postępowanie administracyjne co do wszystkich uprawnionych. Wystarczy zatem, że jeden ze spadkobierców złożył wniosek przed 31 grudnia 2008 r., aby pozostali uprawnieni, którzy takich wniosków nie złożyli zachowali swoje roszczenia, stosownie do posiadanych udziałów w spadku (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 682/13; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3130/12; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2130/13). Przedstawione powyżej stanowisko znajduje umocnienie w rezultatach wykładni prokonstytucyjnej. Odczytanie treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy w ten sposób, że ustanawia ona, dla zachowania terminu o którym mowa w art. 5 ust. 1, wymóg złożenia wniosku przez każdego ze współwłaścicieli lub spadkobierców, lub wskazaną osobę uprawnioną do rekompensaty, w przypadkach o których mowa w art. 3 ustawy, oznaczałoby akceptację również dla takiej sytuacji, w której zaniechanie organu władzy publicznej, w zakresie obowiązku z art. 9 K.p.a., rodziłoby po stronie obywatela nieodwracalne skutki. Termin określony w art. 5 ust. 1 ustawy ma charakter terminu prawa materialnego. Jest oczywiste, jak wskazano wyżej, że organ ma obowiązek powiadomić współwłaścicieli lub spadkobierców o toczącym się z wniosku innej osoby postępowaniu. Wielość stron postępowania ma charakter współuczestnictwa materialnego (art. 62 K.p.a.). Następnie organ powinien zrealizować wobec wszystkich stron obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Z uwagi na charakter terminu, brak pouczenia nie otwierałby stronie możliwości złożenia wniosku po terminie określonym w art. 5 ust. 1. Taka relacja organu władzy publicznej z obywatelem byłaby niedopuszczalna. Opiera się ona przecież na normach ustanowionych przez władzę publiczną. Założenie, według którego władza publiczna może ustanowić normy, których dochowanie przez obywatela jest możliwe jedynie przy pomocy organu władzy publicznej, ale jednocześnie nie nakładające na organ obowiązku udzielenia obywatelowi skutecznej pomocy w tym zakresie, byłoby sprzeczne z zasadą bezpieczeństwa prawnego, wyprowadzaną z art. 2 Konstytucji RP. Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy należy podkreślić, że nie można zaaprobować sytuacji, w której organ wiedział o osobie skarżącej w trakcie postępowania z wniosku innych spadkobierców, co wyraźnie wynika z uzasadnienia decyzji o potwierdzeniu prawa do rekompensaty, ale nie powiadomił jej o postępowaniu, nie stworzył skarżącej możliwości przystąpienia do postępowania, a następnie uznał, że nie dochowała ona, z powodu własnego zaniedbania, materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku. Podkreślić również należy, że celem ustawy, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy, było zrealizowanie wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 22 czerwca 2004 r., Broniowski przeciwko Polsce oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04. Europejski Trybunał wskazał na konieczność odejścia od takiego trybu rekompensaty, w którym organy władzy, nakładając ograniczenia i stosując praktyki, które sprawiły, że prawo to stało się niewykonalne i bezużyteczne w praktyce, uczyniły prawo to iluzorycznym i zniszczyły samą jego istotę. Rozumienie przepisu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zaprezentowane przez organ nie odpowiada tak deklarowanemu celowi nowej ustawy. Na zakończenie, odnosząc się do uzasadnienia skargi kasacyjnej, warto jeszcze zauważyć, że po okresie niejednolitości orzecznictwa co do analizowanego zagadnienia, obecnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolite, takie jak wyrażone w powyższych uwagach. Przywołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowią zaś tylko część wyroków, według których dla wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty i zachowania uprawnienia przez wszystkich uprawnionych wystarczające jest złożenie wniosku w terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, przez jednego z uprawnionych. W tym stanie rzeczy Naczelny sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.