II SA/Kr 1391/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 24 lipca 2012 r., nr [....] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala. Prezydent Miasta K. postanowieniem z 8 czerwca 2012 r. na podstawie art. 219 k.p.a. odmówił K.G. wydania zaświadczenia o żądanej treści: "stwierdza się, że wykonana płyta żelbetowa nad kubaturą IV piętra budynku frontowego [...] będąca elementem konstrukcji tylnej połaci dachowej jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Miasto - uchwała Nr XII/131/11". W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 5 kwietnia 2012 r., K.G. złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o cytowanej wyżej treści. Do wniosku dołączył między innymi rysunek: inwentaryzacja - elewacja wschodnia - ściana szczytowa, sporządzony przez J.B. (nr upr. Proj.....) na którym naniesiono zarys (kolor brązowy) wykonanego stropu oraz kształt projektowanych nowych połaci dachowych (kolor zielony). Organ wskazał, że wydanie zaświadczenia o treści żądanej jest możliwe jedynie tylko wtedy, gdy treść żądania jest zgodna ze stanem prawnym, wynikającym z prowadzonych przez organ ewidencji i rejestrów, oraz dowody posiadane przez organ pozwalają na uwzględnienie wniosku. Na podstawie przedłożonych przez wraz z pismem z 18 lipca 2011 r., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , poglądowych szkiców wykonanych robót budowlanych organ ustalił, że polegały one na rozebraniu tylnej połaci dachu nad budynkiem frontowym, utworzeniu tam tarasu widokowego i wybudowaniu ostatniej płyty naruszającej również płaszczyznę połaci frontowej budynku frontowego przy [...] w K. Ponadto ze szkiców wynika, iż powstała dodatkowo kubatura - rozbudowa oficyny na wysokość 4. kondygnacji na powierzchni podwórca. Rozbudowa obejmowała całą szerokość istniejącego wcześniej podwórca. Ściana zewnętrzna rozbudowy powstała poprzez nadbudowę istniejącej ściany niższej oficyny. Nowo powstałe pomieszczenia na 3 i 4 kondygnacji zostały doświetlone arkadowymi otworami. Ponadto, inwestor poprzez zmianę kąta połaci dachu na budynku frontowym, doprowadził do zwiększenia kubatury ostatniej kondygnacji (poddasza). Porównanie robót budowlanych, których zakres został ogólnie zarysowany w oparciu o szkice przekazane przez organ nadzoru budowlanego, z zakresem robót budowlanych wskazanych we wniosku o wydanie zaświadczenia, wskazuje, że żądanie wnioskodawcy dotyczy jedynie elementu – "płyty żelbetowej nad kubaturą IV piętra budynku frontowego [...] będąca elementem konstrukcji tylnej połaci dachowej". Wykonaną konstrukcję należy utożsamiać z konstrukcją zaznaczoną kolorem brązowym na przekroju stanowiącym kartę: Inwentaryzacja - elewacja wschodnia - ściana szczytowa. Sam przekrój, bez elementów naniesionych odręcznie wraz z ich opisem, został sporządzony przez J.B. Natomiast nie można jednoznacznie ustalić daty powstania ani autora elementów naniesionych później, ponieważ brak jakichkolwiek adnotacji, potwierdzających iż element tzw. konstrukcji wykonanej oraz tzw. projektowanych nowych połaci został wrysowany na przekroju przez J.B. Z przekroju tego nie wynika również, czy tzw. konstrukcja wykonana została wybudowana jedynie nad budynkiem frontowym, czy też została zrealizowana częściowa nad budynkami oficyn. Pozostałe przedłożone przez inwestora dokumenty, również nie pozwalają ustalić parametrów tzw. konstrukcji wykonanej (np. jej wielkości, powierzchni, wysokości ponad poziomem terenu i in.). Ponadto, ponieważ na przekroju nie zaznaczono poszczególnych kondygnacji budynku, nie można jednoznacznie ustalić, czy element tzw. konstrukcji wykonanej jest tożsamy z wykonaną płytą żelbetową nad kubaturą IV piętra budynku frontowego [...] . Wskazane nieścisłości w zakresie precyzyjnego ustalenia katalogu robót budowlanych, podlegających ocenie pod kątem ich zgodności z postanowienia obowiązującego planu, powodują, w ocenie organu, iż niemożliwym jest dokonanie jednoznacznej oceny, czy wykonane roboty hodowlane są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] Miasto". Zapisy planu są bowiem niezmiernie precyzyjne. Zgodnie z rysunkiem planu (Załącznik Nr 1 do uchwały Nr XII/131/11 Rady Miasta K. z 13 kwietnia 2011 r. - Dz. Urz. Woj. [...] Nr 255, poz. 2059), działka nr [...] obr. [...] w K. znajduje się obszarze, oznaczonym symbolem MW/U.25. Dla tego terenu obowiązują ustalenia zostały zawarte w §79. Z przepisu tego wynika, iż posesja przy ul. [...] objęta jest ochroną konserwatorską pełną z wyłączeniem oficyny zachodniej i południowej, objętych ochroną konserwatorską częściową, oraz oficyny wschodniej, nie podlegającej ochronie konserwatorskiej. Pojęcia ochrony konserwatorskiej pełnej, częściowej oraz wyłączenia spod tej ochrony zostały zdefiniowane odpowiednio w § 10 ust. 4 pkt 1, 2 i 5 miejscowego planu. Analiza zawartych ww. przepisach postanowień wskazuje, iż wykonanie robót budowlanych powodujące naruszenia istniejącego kształtu dachu i naruszenia istniejącego układu urbanistycznego jest niezgodne z postanowieniami planu. Na przekroju Inwentaryzacja - elewacja wschodnia - ściana szczytowa, sporządzonym przez J.B. zaznaczono tzw. konstrukcję wykonaną, która wymaga nowego ukształtowania połaci dachowych, co zostało potwierdzone poprzez zaznaczenie na rysunku tzw. projektowanych nowych połaci, która opierają się o tzw. konstrukcję wykonaną. Nawet gdyby uznać, iż element tzw. projektowanych nowych połaci, nie zostanie wykonany, a tzw. konstrukcja wykonana będzie pełniła funkcję stropodachu dla istniejącego budynku, w zakresie, w jakim doszło do naruszenia istniejącej konstrukcji dachu, wykonane roboty budowlane są niezgodne z postanowieniami planu. Organ stwierdził zatem, że skoro nie można jednoznacznie ustalić, które roboty budowlane winny zostać ocenione pod kątem ich zgodności z postanowieniami planu, a tzw. konstrukcja wykonana jest niezgodnie z ustaleniami planu, co najmniej w zakresie dotyczącym zachowania kształtu dachu (§ 10 ust. 4 pkt 1 lit. d)), to zobligowany był do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył K.G. . Nie zgodził się z ustaleniem organu, że z przekroju wykonanego przez J.B. nie wynika, czy konstrukcja wykonana została jedynie nad budynkiem frontowym czy też została wykonana częściowo nad budynkami oficyn. W ocenie skarżącego wątpliwości organu wynikają z braku umiejętności odczytania rysunku. Podał, że naniesienia na rysunku dokonał samodzielnie jako inwestor określając docelowy kształt wykonanych prac. W ocenie żalącego się, w sposób całkowicie wystarczający i czytelny wraz z treścią wniosku określił, że wykonana płyta żelbetowa nad kubaturą IV piętra nie jest docelową połacią dachową, gdyż całkowicie mieści się pod tą przyszłą połacią oraz w obrębie dotychczasowej kubatury budynku. Tym samym ten element konstrukcji budynku nie tworzy połaci dachowych oraz nie tworzy kształtu dachu do którego odnoszą się zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oczywistym jest konstrukcja wykonana jest tożsama z płytą żelbetową nad kubaturą IV piętra budynku frontowego. Organ dopuścił się również, w ocenie żalącego się, manipulacji ponieważ pominął istotne dla tej sprawy zapisy. Dotyczy to § 8 ust. 1 pkt.6 ppkt.a, § 8 ust. 1 pkt. 6 ppkt.g, § 8 ust.2 pkt.8 ppkt.a i § 10 ust.4 pkt. 1 ppkt.d) i ppkt. e). Nieprawdziwe jest także stwierdzenie, że ostatnia płyta narusza płaszczyznę połaci frontowej budynku, jak również nieprawdziwe są stwierdzenia o bezwzględnym zakazie zmiany kształtu dachu. Jeżeli dopuszczalne są zmiany wynikające z uwarunkowań historycznych, a także zmiana kształtu dachu wynikająca z wprowadzenia lukarn to należy uwzględnić, że organem właściwym dla dopuszczenia tej zmiany zgodnie z § 10 ust. 3 jest [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków. Żalący się wskazał, że przedłożył przy wniosku decyzję MWKZ oraz Ministra Kultury z których jednoznacznie wynikało, że płyta żelbetowa nad kubaturą IV piętra budynku głównego została zaprojektowana i zatwierdzona w takim zakresie w jakim ją zrealizowano. W razie wątpliwości co do tego elementu organ powinien zasięgnąć opinii nie PINB, ale właściwego - zgodnie z zapisami planu - organu tj. MWKZ. Należy także uwzględnić, że zapisy planu odnoszące się np. do zakazu zmiany kształtu dachu mogą dotyczyć wyłącznie stanu (kształtu dachu) istniejącego w chwili wejścia w życie uchwały 13 kwietnia 2011. W tej sprawie jest bezsporne, że prace budowlane w obrębie dachu wykonano w roku 2006 na podstawie stosownej decyzji MWKZ, a zapisy planu ustanowione wyłącznie w celu ochrony wartości zabytkowych nie mogą działać wstecz i być sprzeczne z wydanymi już decyzjami MWKZ zezwalającymi na zmianę kształtu dachu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z 24 lipca 2012 r., znak: [...] , na podstawie na podstawie art. 219 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wnioskodawca domaga się zaświadczenia określonego w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623). Przedmiotowa sprawa dotyczy wyłącznie wykonanej płyty żelbetowej nad budynkiem frontowym przy Rynku [...] w K. Taki był bowiem zakres wniosku inwestora, który determinuje granice sprawy rozpatrywanej w przedmiotowym postępowaniu. Organ odwoławczy podzielił ustalenie organu I instancji, że na podstawie przedstawionych przez inwestora danych nie można jednoznacznie stwierdzić, czy wykonana konstrukcja jest zgodna z miejscowym planem, czy też nie. Podał, że nie jest jasna relacja pomiędzy stanem ujawnionym na szkicu zatytułowanym "Inwentaryzacja - elewacja wschodnia - ściana szczytowa" (rysunek w dorysowaniami w kolorze niebieskim i brązowym) a rysunkiem "Rzut dachu" znajdującym się na karcie 17 akt sprawy. Z pierwszego rysunku wynika bowiem, że przedmiotowa płyta żelbetowa będzie stanowiła podstawę dwuspadowego dachu (połacie zaznaczone kolorem niebieskim). Natomiast z drugiego z wymienionych rysunków wynika, że od frontu budynku frontowego znajdować się będzie dach jednospadowy, który przesłaniać będzie znajdujący się od tylnej strony taras. Rysunki pochodzą od dwóch różnych projektantów. Nie jest zatem jasne, jaką w istocie rolę spełniać ma wspomniana płyta, której dotyczy niniejsze postępowanie. W pierwszym wypadku stanowić by ona miała strop nad strychem budynku frontowego i oparcie dla dwuspadowego, połaciowego dachu. W drugim natomiast taką funkcję miałaby pełnić jedynie częściowo, częściowo stanowiąc podstawę zaplanowanego tarasu. W drugim przypadku z pewnością zaproponowane rozwiązanie nie byłoby zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z jego postanowieniami, dla budynków objętych pełną ochroną konserwatorską, a do takich zalicza się przedmiotowy budynek, wprowadza się nakaz zachowania dotychczasowego kształtu dachów i wysokości kalenicy, z dopuszczeniem zmian wynikających wyłącznie z uwarunkowań historycznych. Dalej organ I instancji wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że inwestor planuje zrealizowanie w przedmiotowym budynku dachu dwuspadowego, połaciowego, to jednak i tak nie ma jasności, co do zgodności zrealizowanych robót z miejscowym planem. Wspomniany rysunek autorstwa J.B. (karta 33 akt sprawy) z naniesionymi przez inwestora liniami w kolorze niebieskim i brązowym, nie pozwala na jednoznaczną konstatację co do relacji zrealizowanych prac do postanowień planu. O ile bowiem, wbrew twierdzeniom organu I instancji, nie ma wątpliwości, że przedmiotowa płyta znajduje się nad budynkiem frontowym (kopia tego samego rysunku - karta 10), jednak jej usytuowanie względem dotychczasowych połaci dachowych nasuwa wątpliwości. Z wspomnianego rysunku wynika bowiem, że przedmiotowa płyta znajduje się wyżej, niż analogiczny element konstrukcyjny w poprzednio istniejącym kształcie budynku, co samo w sobie nie wpływa jeszcze na zmianę kształtu dachu. Z rysunku wynika również, że nie ulegnie zmianie w stosunku do stanu poprzedniego (niebieskie linie na rysunku) wysokość kalenicy. Jak się jednak wydaje, zmianie ulegnie kąt nachylenia połaci dachowych. Na rysunku widoczne są połacie w kształcie dotychczasowym. Ich linie nie pokrywają się z niebieskimi liniami oznaczonymi jako "projektowane nowe połacie". Organ podkreślił, że postępowanie nie dotyczy połaci dachowych, nie obejmował ich bowiem wniosek inwestora. Natomiast usytuowanie i kształt objętej wnioskiem płyty żelbetowej może determinować przyszły kąt nachylenia połaci dachowych. Wbrew twierdzeniom inwestora wniosek taki nie jest sprzeczny z zasadami geometrii, co wyraźnie wynika z wspomnianego rysunku. W zależności od wysokości posadowienia płyty, a także od jej rozmiarów, połacie dachu, aby mogły się zamknąć nad budynkiem, będą musiały mieć odpowiedni, różny kąt nachylenia. Na podstawie przedstawionych przez inwestora materiałów nie sposób stwierdzić, jakie są dokładne rozmiary płyty, wysokość na jakiej jest ona usytuowana, a w konsekwencji, jak wpłynie ona na kształt przyszłego dachu. Zatem w kontekście wyraźnego nakazu zachowania dotychczasowego kształtu dachu w przedmiotowej kamienicy, w ocenie organu II instancji, nie można zaświadczyć o zgodności wykonanych robót (płyty żelbetowej) z miejscowym planem obowiązującym na tym terenie. Istnieje bowiem możliwość, że płyta ta, jako element konstrukcyjny dachu, już w chwili obecnej determinuje jego kształt, co jednak nie jest możliwe do pewnego wykazania na podstawie posiadanych danych. Wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji prowadziłoby do urzędowego potwierdzenia okoliczności, która nie zachodzi, a to z kolei naruszałoby ogólne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę legalizmu (art. 6 kpa). Organ odwoławczy konkludował, że ponieważ to na inwestorze ciąży obowiązek wykazania, że wykonane przez niego prace są zgodne z miejscowym planem, a w przedmiotowej sprawie tego nie uczynił, konieczne jest rozstrzygniecie odmowne. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, Kolegium stwierdziło, że powołany przez żalącego się przepis § 8 ust. 1 pkt 6 lit. a - g miejscowego planu "[...] Miasto" jest przepisem ogólnym, ustalającym dopuszczalne na całym terenie objętym planem dopuszczalne pokrycia dachów, możliwości w zakresie stosowania okien połaciowych i lukarn, sytuowania na dachach anten i masztów, baterii słonecznych oraz ogólny nakaz stosowania dachów połaciowych dwu lub wielospadowych, z zastrzeżeniem uwarunkowań historycznych. Wbrew twierdzeniom żalącego się, przepis ten nie dopuszcza zmiany kształtu dachów w budynkach objętych całkowitą ochroną konserwatorską, bo kwestii tej w ogóle nie dotyka. Fakt, że w przepisie tym zakaz taki nie został sformułowany, nie oznacza, że go nie ustanowiono. Zakaz ten istnieje bowiem w innym przepisie planu, i jest sformułowany jasno i wyraźnie (§10 ust. 4 pkl lit. d). Natomiast przepis powołany przez żalącego się zawiera wyłącznie precyzyjne regulacje dotyczące wszelkich elementów dodatkowych sytuowanych w i na dachach określając możliwości ich stosowania na całym terenie objętym planem. K.G. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zarzucił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności oraz bezzasadnie przerzucono na stronę obowiązek wykazania, że wykonane prace są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowi, w jego ocenie, naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 84, art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a., art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane, a także błędne rozumienie zapisów uchwały nr XII/131/11 w szczególności jej § 10 i § 8 . W uzasadnieniu skarżący podał, że niezgodne z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej jest przerzucenie na stronę wszelkich obowiązków w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego. Reguła taka byłaby też sprzeczna z treścią art. 48 prawa budowlanego. Z tego przepisu wynika, że to organ administracyjny (na wniosek zainteresowanego) ma ustalić i stwierdzić, czy wykonane prace budowlane są zgodne z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wskazał, że ustalenie stanu faktycznego tj. wyglądu, wysokości, rozmiarów, ewentualnie materiałów z jakich została wykonana mogło nastąpić w drodze będących w zasięgu organu administracyjnego materiałów dowodowych tj. rysunków oraz decyzji organu Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków. Ewentualne wątpliwości jeżeli takie pojawiły się można było rozstrzygnąć przez powołanie dowodu z opinii biegłego. Podkreślił, że przedmiotowy element konstrukcji stropu został wykonany na podstawie stosownej decyzji Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków nr. [...] i decyzji PINB [...] . Co więcej decyzja ta została potwierdzona przez decyzję Ministra Kultury i Ochrony Dziedzictwa Narodowego z 13 stycznia 2012 r. już w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ślad za decyzją [...] z 4 sierpnia 2006 r. wydano decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 16 stycznia 2006 r. nakazującą wykonanie tych prac budowlanych. Te okoliczności zostały całkowicie pominięte. Organ II instancji powołał się na zapisy planu i autorytarnie posługując się wiedzą z zakresu architektury i budownictwa stwierdził, że niemożliwe jest utrzymanie kształtu dachu. Skarżący podkreślił, że wniosek dotyczył elementu konstrukcyjnego, który nie jest ostatecznym dachem lecz elementem konstrukcyjnym na którym ma być on dopiero oparty. Wnioski merytoryczne organu mają zaś wyłącznie charakter intuicyjny, a nie oparty na materiale dowodowym np. opinii biegłego. Sprzeczność rozumowania organu II instancji z treścią § 10 ust. 4 pkt 1 ppkt d) polega na tym, że nakaz nie jest bezwzględny, lecz względny dopuszczający odstępstwa wynikające z uwarunkowań historycznych. Jedynym powołanym do oceny tych uwarunkowań historycznych jest WMKZ, a jego stanowisko zupełnie pominięto. Skarżący podniósł, że kolejne odstępstwo to możliwość adaptacji strychów, a w tym możliwość wprowadzenia lukarn, facjat o czym jednoznacznie wyraźnie mówi § 8 ust.2 pkt.8 lit.a). Wbrew temu co twierdzi organ II instancji nie jest to zapis konkurencyjny i wykluczony przez § 10 ust.4 pkt. 1 lit.d) skoro wyraźnie w nim mowa, że odnosi się do budynków frontowych objętych ochroną konserwatorską pełną. Tylna część płyty żelbetowej od strony oficyn będzie elementem konstrukcyjnym lukarny dachowej. Skoro kwestia ta nie została wyraźnie zrozumiana, to organ powinien, w ramach obowiązków wyjaśnienia stanu faktycznego, zażądać dodatkowych rysunków lub projektów, a w każdym bądź razie opinii Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków na temat, czy możliwe jest takie zgodne z planem zaadaptowanie istniejącego już elementu konstrukcji (płyty żelbetowej). Zasadniczym błędem organu odwoławczego, w ocenie skarżącego, było także rozumienie sformułowania "istniejący kształt dachu". Nie zgodził się, że jest to bezwzględna niemożność nawet drobnej korekty stopnia nachylenia czy przesunięcia (bez zmiany jej wysokości) położenia kalenicy względem elewacji budynku. Milczeniem pominięto także zarzut w zażaleniu , iż błędnie odnosi się sformułowanie o zakazie zmiany kształtu dachu do bliżej nie określonego momentu czasowego jego istnienia w poprzednim kształcie. Sformułowanie "zmiana" oznacza jakiś moment czasowy na który dany stan faktyczny jest utrwalany. Tym momentem jest wejście w życie jako powszechnie obowiązujących zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem nie ma znaczenia jaki był kształt dachu (zresztą wielokrotnie zmieniający się) w poprzednich okresach historycznych, ale wyłącznie ten jak istniał w dniu wejścia w życie planu miejscowego tj.13 kwietnia 2011 r. a bezsporne jest, że prace budowlane w obrębie dachu wykonano w roku 2006 na podstawie stosownej decyzji MWKZ. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi. Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, podniesione zarzuty uznając za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku złożenia skargi ocenie sądu podlega zatem zgodność zaskarżonego aktu, w tym wypadku decyzji administracyjnej, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. W myśl art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej zwana p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie nie naruszają przepisów prawa materialnego i przepisów procedury administracyjnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie należy poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym. Podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy działu VII (art. 217-220) kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) Trzeba podkreślić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, które obowiązuje organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno - technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Zgodnie z treścią art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Kontrolowane postępowanie toczyło się w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 217 § 2 pkt 1 kpa w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7. 07. 1994 – Prawo budowlane (Dz. z 2010 , poz. 1623 ze zm.) konkretyzującym treść cyt. art. 217 ust. 2 pkt 1 w ten sposób, że w związku z postępowaniem prowadzonym w na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ tj. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy podkreślić, że w odróżnieniu od zaświadczeń wydawanych na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa, w którym dokonuje się prostego przeniesienia zapisów określonych rejestrów czy ewidencji pozostających w dyspozycji organu, w tym także planu miejscowego, który mógłby być tylko zacytowany, to w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 217 § 2 pkt 1 kpa organ dokonuje wykładni zapisów planu miejscowego i uzyskany rezultat przedstawia w zaświadczeniu, względnie w postanowieniu odmawiającym udzielenia zaświadczenia (por. wyrok WSA z 11. 02. 2011r. sygn. akt II SA/Bk 712/09). Zaświadczenia są zatem aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio w aktach prawnych np. w planie miejscowym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczeń ma uproszczony charakter i nie dokonuje się w nim ustaleń i ocen tak jak dokonuje się ocen w postępowaniu jurydysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach lub obowiązkach, a jedynie potwierdzać stan ustalony w źródłach, na których się bazuje wydając zaświadczenie (por. wyrok wyrok WSA w W-wa z 21.11. 2008 r. , sygn. akt III SA/Wa 1612/08, Lex 519918, wyrok NSA 29. 06. 2011 r. sygn. akt II OSK 1148/10). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że we wniosku z 5 kwietnia 2012 r. K.G. jednoznacznie napisał, że został zobowiązany do przedłożenia wnioskowanego zaświadczenia " ze względu na fakt , że wykonane i projektowane dalsze roboty zwiększałyby kubaturę budynku". Nadto wskazał, że toczy się postępowanie legalizacyjne " w zakresie art. 48 prawa budowlanego". Także organy obu instancji prawidłowo prowadziły postępowanie w sprawie wydania przedmiotowego zaświadczenia w oparciu o przepis art. 217 § 2 pkt 1 kpa jakkolwiek w postanowieniu organu I instancji nie powołano konkretnego przepisu prawa materialnego, wymagającego urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Uczynił to prawidłowo organ odwoławczy wskazując, że podstawę materialną wnioskowanego zaświadczenia stanowi przepis art. 48 ust. 3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Trzeba podkreślić, że jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, w tym kserokopii postanowienia PINB w K. Powiat Grodzki z 7 kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w związku z wykonaniem nadbudowy ponad poziom IV piętra zabytkowego budynku frontowego zlokalizowanego na działce nr [...] obr [...] w K. , zrealizowanej bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając zatem na uwadze treść art. 48 ust 3, w którym mowa, że w związku z postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 inwestor jest zobowiązany do przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego należy wskazać, że zaświadczenie takie ma umożliwić legalizację samowoli budowlanej. Jednym z warunków skutecznego przeprowadzenia legalizacji jest bowiem stwierdzenie, że budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenie jest zgodna z porządkiem planistycznym ustanowionym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy legalizacji istotne jest aby wykonana samowola nie naruszała obowiązującego ładu przestrzennego. Zważyć przy tym należy, że z treści cyt. art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że przedmiotem zaświadczenia jest kwestia zgodności zrealizowanej samowolnie budowy, a nie jej poszczególnych elementów konstrukcyjnych. Przy czym zgodnie z treścią art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W tej sytuacji wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 1 kpa w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego powinien objąć całość robót budowlanych dotyczących zrealizowanej bez pozwolenia nadbudowy budynku frontowego przy [...] , a nie tylko jeden z wykonanych elementów konstrukcyjnych tj. płytę żelbetową nad kubaturą IV piętra budynku frontowego. Należy podkreślić, że wydanie ww. zaświadczenia ma sens gdy całość wykonanych nielegalnie robót budowlanych zostanie poddana ocenie w trybie art. 217 § 2 pkt 1 kpa w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1. Zawsze jednak organ prowadzący postępowanie w trybie art. 217 § 2 pkt 1 musi dysponować odpowiednim materiałem dowodowym pozwalającym mu w sposób jednoznaczny stwierdzić, że wykonana budowa (w przedmiotowej sprawie nadbudowa) jest zgodna z planem miejscowym, względnie gdy organ nie stwierdzi takiej zgodności - wydać postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Odnosząc się do zarzutu skargi, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające go postanowienie organu I instancji odmawiające wydanie wnioskowanego zaświadczenia zostały wydane bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie przepisu art. 218 § 2 kpa może być prowadzone przez organ, ale z uwzględnieniem specyfiki postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń. Zgodnie bowiem art. 218 § 2 kpa organ administracji przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, co wprost wskazuje na jego ograniczony charakter. (por. wyrok NSA z 2. 09. 1998 II SA/Łd 1119/96 , B. Adamiak, j. Borkowski, KPA. Komentarz W-wa 2009 s. 659). Podkreślić, trzeba, że w rozpatrywanej sprawie K.G. nie tylko nie przedstawił prawidłowej inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych w ramach dokonanej nadbudowy, ale także przedmiotowej płyty żelbetowej wykonanej nad IV kondygnacją budynku frontowego. Ujawniony przez niego szkic – przedłożony w aktach sprawy - pn. "Inwentaryzacja – elewacja wschodnia- ściana szczytowa" z dorysowaniami w kolorach brązowym i niebieskim przedmiotowej płyty żelbetowej (kolor brązowy) i nie wykonanych połaci dachowych (kolor niebieski) nie zawiera bowiem żadnego owymiarowania. Sam nieowymiarowany "przekrój ściany wschodniej" sporządzony został przez jednego z projektantów firmy W.K. [...] , natomiast - jak wynika z pism skarżącego - kolorowe dorysowania, które mają dla sprawy kluczowe znaczenie zostały sporządzone przez skarżącego, a nie przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Nadto w aktach sprawy znajduje się przedłożona przez K.G. : "Inwentaryzacja Oficyny Kamienicy przy [...] w K." z sierpnia 2006 r. oraz fragmenty projektu budowanego z 2005 r. dotyczące dachu w kamienicy przy [...] pn. "Przebudowa i modernizacja kamienicy", które nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy, natomiast z odręcznych, niepodpisanych rysunków przedłożonych w aktach administracyjnych wynika jedynie, że w budynku przy [...] dokonano przebudowy i nadbudowy zarówno w budynku frontowym jak i w oficynach. A zatem z odręcznych szkiców, które nie spełniają kryteriów prawidłowo wykonanej przez osobę uprawnioną inwentaryzacji nie można stwierdzić na czym polegała nadbudowa budynku frontowego, a nawet jak została zrealizowana przedmiotowa płyta żelbetowa oraz jakie będą w związku z tym konsekwencje dla dokonanej nadbudowy w zakresie dachu tj. jego kształtu i wysokości kalenicy. W konsekwencji należy się zgodzić ze stanowiskiem organów I i II instancji, że w sprawie nie było podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia, ponieważ organy nie mogły jednoznacznie stwierdzić czy przedmiotowa płyta żelbetowa nad IV kondygnacją piętra budynku frontowego jest zgodna z wymaganiami obowiązującego miejscowego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego [...] Miasto wprowadzonego uchwałą Rady Miasta K. nr XII/131/11 z 13. 04. 2011 r. Należy podzielić pogląd, że z przedstawionych rysunków i szkiców, które nie spełniają wymagań prawidłowo sporządzonej inwentaryzacji nie sposób stwierdzić nie tylko jakie są rozmiary płyty, ale także na jakiej wysokości została ona zrealizowana, a w związku z tym nie można określić jak wpłynie ona na realizację dachu nad budynkiem frontowym. A kwestia dachu ( jego kształtu i wysokości kalenicy) ma znaczenie podstawowe dla wydania zaświadczenia o zgodności nadbudowy z ustaleniami planu miejscowego. Należy podkreślić, że z obowiązującego MPZP obszaru "[...] Miasto" wynika jednoznaczny nakaz zachowania istniejącego kształtu dachów i wysokości kalenicy, z dopuszczeniem zmian wynikających z uwarunkowań historycznych w posesjach objętych ochroną konserwatorską pełną ( § 10 ust. 4 pkt 1 lit d. W sprawie nie budzi wątpliwości, że budynek frontowy przy [...] jest objęty ochroną konserwatorską pełną. Należy w pełni podzielić stanowisko organu odwoławczego, że powoływany przez skarżącego przepis § 8 ust. 1 pkt 6 lit. a-g ww. planu miejscowego także nie dopuszcza zmiany kształtu dachów w budynkach objętych pełną ochroną konserwatorską gdyż w ogóle nie reguluje tej kwestii, a odnosi się m. in. do możliwości w zakresie stosowania określonych materiałów na pokrycia dachów, możliwości stosowania okien połaciowych, baterii słonecznych, anten, masztów i innych urządzeń technicznych. Dodatkowo zakaz nadbudowy budynków frontowych objętych ochroną konserwatorską pełną i ochroną konserwatorską częściową za wyjątkiem dopuszczonej planem adaptacji strychów w możliwością wprowadzenia lukarn, facjat i okien połaciowych wynika z § 8 ust. 2 lit. a planu miejscowego. Nie można się także zgodzić z zarzutem skarżącego, że dla przedmiotowej sprawy jakiekolwiek znaczenie ma powoływana w skardze decyzja Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków nr [...] i PINB nr [...] i wyrażone tam stanowisko na temat możliwości wykonania robót budowlanych w budynku przy [...] . Odnosząc się wprost do zarzutu niewyjaśnienia przez organy przedmiotowej sprawy trzeba zauważyć, iż Prezydent M. K. w piśmie zatytułowanym "Wezwanie" z 15 marca 2012 r. skierowanym do K.G. wezwał go do dostarczenia rysunków i rzutów wykonanej budowy niezbędnych do rozstrzygnięcia co do zgodności wykonanej budowy z planem miejscowym. Pomimo tego wezwania w aktach sprawy nie zostały przedłożone organowi dokumenty pozwalające nie tylko na określenie jakie roboty budowlane wykonał inwestor w ramach przedmiotowej nadbudowy, ale także nie przedłożono wiarygodnych szkiców i rysunków wraz z opisem dotyczącym przedmiotowej płyty żelbetowej. Należy zważyć, że w zażaleniu złożonym od postanowienia organu I instancji K.G. polemizował ze stanowiskiem organu podnosząc, że przedstawione przez niego dokumenty są wystarczające , a nadto organowi znane są z urzędu wykonane roboty budowlane w budynku przy [...] . Wskazał także iż "rysunki określające zakres wykonanych robót budowlanych oraz szkice wykazujące jakie jest umiejscowienie docelowej funkcji są wystarczające." W aktach administracyjnych znajduje się także pismo skarżącego z 5. 04. 2012 zatytułowane "Uzupełnienie braków" będące pismem przewodnim do przekazanych organowi ww. dokumentów "inwentaryzacji". W takiej sytuacji w ocenie Sądu należy uznać, że organ uczynił zadość nakazowi przeprowadzenia postępowania w koniecznym zakresie, nie było to bowiem postępowanie jurysdykcyjne wymagające przeprowadzenia postępowania w sposób wyczerpujący. Jeśli zatem sam skarżący, będący adwokatem (wynika to z ww. pisma z 5. 04. 2012 r. ) uznał, iż przekazane przez niego dokumenty są wystarczające chociaż nie przedstawił dokumentacji wskazanej mu prawidłowo przez organ I instancji, nie można uznać, że organ naruszył przepisy obowiązujące w tym zakresie. Trzeba także zważyć na treść art. 217 § 3 kpa, który nakazuje wydać zaświadczenie bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 7 dni. Również jako niezasadny należy uznać zarzut zgodnie, z którym w przedmiotowej sprawie nie będzie można ocenić "jaki był poprzedni kształt dachu" ponieważ w dniu wejścia w życie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] nad elewacją frontową nie było żadnego dachu. W ocenie Sądu prawidłowo sporządzona inwentaryzacja powinna zawierać zarówno stan poprzedzający wykonanie legalizowanych robót budowlanych jak i dokładny opis wykonanej nielegalnie nadbudowy. Na koniec należy wskazać, że organy obu instancji, a w szczególności organ odwoławczy dokonały wyczerpującej interpretacji przepisów planu miejscowego istotnych ze względu na dokonaną nadbudowę frontowego budynku przy [...] , objętego indywidualną ochroną konserwatorską konkludując, że w sprawie nie ma możliwości ocenienia czy wykonana płyta nad IV kondygnacją budynku frontowego odpowiada analizowanym przepisom planu miejscowego czy też jest z nim niezgodna. W tych okolicznościach odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia należy ocenić jako prawidłową. Wobec powyższego , na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.