II SA/Kr 547/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skarg M. K. i A. K. na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącym M. K. i A. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem uiszczonego wpisu. Pismem z dnia 7 marca 2008 r. A. K. złożył do Wójta Gminy [...] wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie, między innymi, oceny zgodności z prawem i obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obiektów tartaku na działkach A. S. (akta administracyjne, tom I, karta nr 10). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 24 kwietnia 2008 r. poinformował A. K., że zostało wszczęte postępowanie w sprawie budowy tartaku na działkach nr [...], [...], [...] i [...] wraz z informacja, że skarżącemu nie przysługuje status strony w tym postępowaniu (akta administracyjne, tom I, karta nr 15). A. K. w kolejnych pismach: z dnia 9 sierpnia 2008 r. (akta administracyjne, tom I, karta nr 38); z dnia 21 sierpnia 2008 r. (akta administracyjne, tom I, karta nr 39); z dnia 8 września 2008 r. (akta administracyjne, tom I, karta nr 63); z dnia 8 września 2008 r. (akta administracyjne, tom I, karta nr 84); z dnia 6 października 2008 r. (akta administracyjne, tom I, karta nr 93); z dnia 18 listopada 2008 r. (akta administracyjne, tom I, karta nr 115); z dnia 30 maja 2009 r. (akta administracyjne, tom I, karta nr 143) zwracał uwagę organowi I instancji na konieczność należytego załatwienia sprawy i informowania skarżącego o podejmowanych czynnościach. Organ I instancji decyzją z dnia 14 października 2009 r. nakazał A. S. rozbiórkę obiektów zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...], [...]. W toku prowadzonego odwoławczego postępowania administracyjnego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 czerwca 2010 r. odmówił zawieszenia postępowania w tej sprawie i takie postanowienie utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Na to postanowienie wniesiono skargę i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1573/11 dopuścił do udziału w postepowaniu sądowym w przedmiocie zawieszenia postępowania A. K. w charakterze uczestnika. Skarżący kolejnym pismem z daty 30 października 2012 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o poinformowanie go jako strony o przebiegu postępowania administracyjnego (akta administracyjne, tom II, karta nr 265). Analogicznie pismo skarżący wniósł 19 lutego 2013 r. (akta administracyjne, tom II, karta nr 268) W odpowiedzi na to pismo, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 15 marca 2013 r. wezwał skarżącego do wykazania zasadności wniosków o uznaniu go za stronę w tym postępowaniu. W tym wezwaniu organ przytoczył treść art. 28 K.p.a., wskazał na konieczność wykazania się interesem prawnym w toczącym się postępowaniu i wskazał na treść art. 140 K.c. (akta administracyjne, tom II, karta nr 269). W odpowiedzi na to wezwanie A. K. pismem z dnia 27 marca 2013 r. (akta administracyjne, tom II, karta nr 296) wskazał, że jego nieruchomości znajdują się w bliskim sąsiedztwie z nieruchomościami na których posadowiony został tartak. W linii prostej zabudowania na działkach skarżącego i przedmiotowy tartak oddziela odległość 150-200 metrów. Skarżący posiada dom mieszkalny i w przyszłości zamierza rozpocząć działalność pensjonatową, a taka bliskość tartaku będzie niekorzystnie wpływała na możliwość prowadzenia działalności pensjonatowej. Ponadto hałas emitowany przez tartak niekorzystanie wpływa na zdrowie skarżącego i jego rodziny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 9 K.p.a, pismem znak: [...] z dnia 20 stycznia 2014 r. poinformował skarżącego, że zakończył postępowanie w sprawie odwołania A. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 14 października 2009 r. znak [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazano A. S. dokonania rozbiórki tartaku wybudowanego w B. bez wymaganego pozwolenia na budowę i jednocześnie wyjaśnił skarżącemu, że z uwagi na przedmiot sprawy, nie legitymuje się on interesem prawnym, opartym na przepisie prawa materialnego, podlegającym ochronie w niniejszym postępowaniu i nie może być uznany w nim za stronę. Dla wykazania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu A. K. winien wskazać na przysługujący aktualny tytuł prawny (własność, użytkowanie wieczyste, ograniczone prawo rzeczowe) do jakiejkolwiek nieruchomości, która znajdowałaby się w zasięgu oddziaływania samowolnie pobudowanego tartaku w B., objętego zaskarżoną decyzją Powiatowego Inspektora. Dowodem w tym zakresie mógł być np. aktualny odpis z księgi wieczystej lub inny dokument urzędowy, wskazujący na przysługujący A. K. tytuł prawny do takiej nieruchomości. Wojewódzki Inspektor we własnym zakresie zweryfikował, czy A. K. jest właścicielem nieruchomości o opisywanych przez niego cechach. W oparciu o informacje wyłaniające się z pism i dokumentów załączonych przez A. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że twierdzenia o dysponowaniu interesem prawnym mają być powiązane z prawem własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym oznaczonym numerem porządkowym [...] we wsi B. Świadczą o tym m.in. twierdzenia samego wnioskującego, fakt każdorazowego powoływania tego adresu przez A. K. w korespondencji z organami, czy też treść załączonych przezeń dokumentów, które miały ilustrować ujemne oddziaływanie spornej samowoli na nieruchomość, której własność miała przysługiwać wnioskującemu (np. sprawozdanie z pomiaru hałasu). W wyniku przedsięwziętych we własnym zakresie przez Wojewódzkiego Inspektora czynności postępowania wyjaśniającego ustalono, że nieruchomość położona w B. i utworzona m.in. z działki nr [...], zabudowana budynkiem oznaczonym numerem porządkowym [...] nie stanowi własności A. K.. Co więcej, wnioskujący nie jest też właścicielem żadnej nieruchomości położonej w otoczeniu tego budynku, o czym świadczą pozyskane do akt sprawy wypisy z właściwych urządzeń ewidencyjnych. W oparciu o ustalone okoliczności Wojewódzki Inspektor nie stwierdził, aby A. K. wykazał jakikolwiek interes prawny który podlegałby ochronie w rozpoznawanej sprawie. Wobec niewykazania stosownego tytułu prawnego (własność, ograniczone prawo rzeczowe) do nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania samowolnie pobudowanego tartaku, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie doszukał się konkretnego przepisu prawa materialnego, uzasadniającego udział A. K. w niniejszej sprawie, czy też uzasadniającego prawną ochronę posiadanego przez niego uprawnienia przed zaskarżoną decyzją. Organ wskazał, że A. K. legitymuje się co najwyżej interesem faktycznym w sprawie. Nie jest on jednak wystarczający do nadania mu statusu uczestnika postępowania, gdyż tego rodzaju interes nie może zostać zakwalifikowany jako interes prawny. Wojewódzki Inspektor przy ocenie interesu prawnego po stronie A. K. nie był też związany stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w postanowieniu z dnia 14 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1573/11. Wzmiankowanym orzeczeniem Sąd dopuścił A. K. do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu dotyczącym weryfikacji legalności postanowienia wpadkowego organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Co do zasady, zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Podstawą do przyznania określonemu podmiotowi statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego jest wprawdzie wymóg, aby wynik postępowania administracyjnego dotyczył interesu prawnego takiego podmiotu (art. 33 § 2 P.p.s.a.). Jakkolwiek wskazana norma obejmuje częściowo podobne przesłanki jak zawarte w stosowanym przez organy nadzoru budowlanego art. 28 K.p.a., to w świetle omówionych wyżej okoliczności związanych z sytuacją prawną wnioskującego Wojewódzki Inspektor był uprawniony do wyrażenia własnej oceny prawnej legitymacji procesowej A. K. w niniejszej sprawie. Nadto, organ odwoławczy nie był związany wyrażoną przez Sąd oceną interesu prawnego A. K. w niniejszym postępowaniu. Postanowienie wpadkowe Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zawiera bowiem żadnego uzasadnienia. Wiązać zaś organ w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. mogą jedynie wyrażone przez Sąd w sporządzonym pisemnie uzasadnieniu orzeczenia oceny prawne oraz wytyczne (wyrok NSA z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt IIOSK 1644/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odstąpił od zapewnienia A. K. czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym w charakterze strony. Na to pismo skarżący wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i podał, że interes prawny do udziału w tym postępowaniu wywodzi z art. 9, art. 10, art. 11, art. 15, art. 28, art. 35 K.p.a., art. 2, art. 21, art. 31 ust. 1 i 2, art. 64 i art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że sposób działania organu administracji ogranicza przysługujące jemu i jego rodzinie konstytucyjne prawa i wolności, a w szczególności prawa wynikające z prawa własności i współwłasności. Zarzucił, że błędnym było nie wydanie decyzji w sprawie uznania skarżącego za stronę, błędnym było brak udzielenia szczegółowych wyjaśnień co do aktualnego stanu sprawy. Podniósł, że do majątku wspólnego z małżonką należą działki nr [...], [...], [...] i dom położony w B. nr [...]. Podniósł, że tartak znajduje się w odległości ok. 150 metrów od jego budynku mieszkalnego. W obszernej skardze, wniesionej w imieniu własnym oraz w imieniu żony – M. K., skarżący ponowił zarzuty naruszenia art. 9, art. 10, art. 11, art. 15, art. 28, art. 35 K.p.a., art. 2, art. 21, art. 31 ust. 1 i 2, art. 64 i art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że podane przepisy chronią jego interes prawny. Skargę wniósł na podstawie art. 52 § 1-4 P.p.s.a., po wyczerpaniu środków zaskarżenia, co w tym przypadku oznaczało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, że pismo z dnia 20 stycznia 2014 r. stanowi decyzję. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że błędnie organ uznał, jakoby dom i działka nr [...] nie stanowiły współwłasności skarżącego. Wchodzą one w skład majątku wspólnego i w związku z tym ich współwłaścicielem jest także skarżący. Dalej skarżący opisał instytucję wspólności małżeńskiej. W ocenie skarżącego przedmiotowy tartak znajduje się w bliskiej odległości od działek skarżącego i negatywnie oddziałuje na jego nieruchomości. Tartak ten niekorzystanie wpływa na korzystanie z nieruchomości skarżącego. Przytoczył w skardze tezy wyroków sądowych wskazujących, że właściciel sąsiedniej nieruchomości jest stroną w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych, tak jak i właściciele nieruchomości sąsiednich są stronami w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań Zarzucono w skardze długotrwałe prowadzenie postępowania, naruszenie zasady szybkości postępowania oraz art. 35 K.p.a. Skarżący podniósł, że zamierza wybudować na swoich nieruchomościach salę bankietową (konferencyjną) i stadninę koni, a w razie dalszej działalności tartaku nikt nie będzie chciał z takiej sali korzystać. Doprowadzi do to odpowiedzialności organów administracji. Podniesiono także, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w postepowaniu dotyczącym odmowy zawieszenia postępowania uznał skarżącego za uczestnika na prawach strony, to niezrozumiałym jest upieranie się przez organy w odmowie uznania skarżącego za stronę w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący nie jest stroną postępowania w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako nienależąca do właściwości sądów administracyjnych. Artykuł 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", określa zakres spraw, jakie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Jest to katalog zamknięty, co oznacza, że kategorie spraw nie mieszczące się w tym przepisie nie podlegają rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które dotyczą aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje administracyjne - pkt 1, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie - pkt 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego przepisu - pkt 8. W konsekwencji zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Skarżący wnosząc skargę uzasadniają jej dopuszczalność na dwa sposoby. Po pierwsze podnoszą, że pismo Wojewódzkiego Inspektora z daty 20 stycznia 2014 r. informujące skarżącego o braku posiadania przymiotu strony jest decyzją administracyjną, a pod drugie podnoszą, że podstawą wniesienia skargi jest wyczerpanie trybu zaskarżenia wynikającego z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, a tym samym pismo to należałoby traktować jako inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnienia lub obowiązku nakładanego na skarżącego i wynikającego z przepisów prawa. Nie mają racji skarżący twierdząc, że pismo Wojewódzkiego Inspektora z dnia 20 stycznia 2014 r. stanowi decyzję administracyjną. Nie jest to decyzja, ponieważ nie zawiera podstawowego elementu decyzji, czyli rozstrzygnięcia sprawy. W tym piśmie jedynie poinformowano skarżącego, dlaczego nie jest on stroną w tym postępowaniu. Poinformowanie danej osoby o braku przymiotu strony nie stanowi decyzji. Żaden przepis Prawa budowlanego ani K.p.a. nie zawiera podstawy prawnej do wydania decyzji o braku uznania kogokolwiek za stronę. Nie można także przyznać racji skarżącym, że pismo to (z dnia 20 stycznia 2014 r.) stanowi inny akt dotyczący uprawnienia lub obowiązku skarżących. Czynność lub akt, który dotyczyłby uprawnienia lub obowiązku musiałby taki obowiązek nakładać lub takie uprawienie przyznawać. Poinformowanie zaś danej osoby o braku posiadania przymiotu strony nie jest przyznaniem uprawnienia lub obowiązku. Przymiot strony posiada się w toku postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy przepis prawa materialnego przyznaje określone prawo danej osobie i dane postępowanie dotyczy tego prawa. W sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki (lub legalizacji) danego obiektu zasadniczo stroną jest tylko właściciel danej nieruchomości, na której taki obiekt został posadowiony. Tylko wyjątkowo będą to właściciele sąsiednich nieruchomości. Skoro działki - jak podnosi to skarżący – będące jego współwłasnością znajdują się w odległości 150 metrów i dalej od przedmiotowego budynku objętego postępowaniem, to nie można przyjmować, że po stronie skarżących taki interes prawny istnieje. Dodatkowo należy wskazać, że organy w postępowaniu administracyjnym kierują się przede wszystkim dokumentami w zakresie ustalania prawa własności i w aktach sprawy znajduje się wypis z ewidencji gruntów, zgodnie z którym właścicielem działek nr [...], [...] i nr [...] jest tylko M. A. K., a nie dodatkowo także skarżący (akta administracyjne, tom II, karta nr 353). Okoliczność ta nie ma w tej sprawie istotniejszego znaczenia, ale w związku z podniesionym w skardze zarzutem, wymagała ustosunkowania się przez Sąd. Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia powołanym w skardze artykułów K.p.a. i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W istocie sam skarżący nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów. Z faktu posiadania danej nieruchomości czy przysługiwania prawa własności nie wiążą się szczególne uprawnienia do określania sposobu zagospodarowania innych nieruchomości. Prawo własności skarżącej lub też współwłasności skarżącego i skarżącej nie może być lepiej chronione niż prawo własności innych właścicieli. Okoliczność, że skarżący zamierzają wybudować salę bankietową (konferencyjną) i stadninę koni nie oznacza, że właściciele innych nieruchomości muszą takim planom skarżących się podporządkować i niejako dopasować swoją działalność do przyszłej działalności skarżących. Przy czym, co ma istotne znaczenie w tej sprawie, postępowanie "główne" dotyczy nakazania rozbiórki określonych obiektów na nieruchomościach A. S., a nie na nieruchomościach skarżących. Tym samym trafnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skarżącemu A. K. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym nakazania rozbiórki obiektów na działkach nrnr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Skoro zaś obowiązujące przepisy nie dopuszczają do wniesienia skargi na pismo informujące o braku posiadania przymiotu strony, Sąd skargę skarżących na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucił. Nawet gdyby potraktować wnioski skarżącego A. K. składane w toku postępowania administracyjnego jako skargi w rozumieniu art. 227 K.p.a., czyli skargi dotyczące w szczególności zaniedbania lub nienależytego wykonywanie zadań przez właściwe organy, naruszania praworządności lub interesów stron, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, to i tak skarga złożona do sądu administracyjnego na sposób załatwienia skargi wniesionej w trybie art. 227 K.p.a. podlegałaby odrzuceniu. Zgodnie bowiem z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, do skarg i wniosków na działalność organów państwowych i samorządowych, uregulowanych w art. 227 K.p.a. i następnych, nie mają zastosowania przepisy dotyczące sądowej kontroli administracji publicznej. Przepisy zamieszczone w tym dziale stanowią tzw. tryb skargowy, a od aktów wydanych w tym trybie (uchwał czy zawiadomień o załatwieniu sprawy) nie służy skarga do wojewódzkich sądów administracyjnych (tak: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 599/11, opub. w LEX nr 1102187, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt I OW 30/10, opub. w LEX nr 643335, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 30/10, opub. w Wspólnota 2010 r., nr 17, s. 46-47). W związku z powyższym także i takie potraktowanie skargi skarżących uzasadniałoby jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W przypadku odrzucenia skargi Sąd, stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zwraca stronie skarżącej cały uiszczony wpis.