II OSK 307/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1444/14 w sprawie ze skargi K.R. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1444/14, oddalił skargę K. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Skarżący podaniem z 14 września 2012 r., nadanym w urzędzie pocztowym tego samego dnia, zwrócił się do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z [...] września 2011 r. oraz o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r., twierdząc, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu. Obie decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, przy czym decyzją Wojewody zezwolono na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej na odcinku M.-O., zaś decyzją Ministra, rozpoznając odwołanie od tej decyzji wniesione przez W. F., A. i K. H., P. H., P. H., T. P., H. i Ł. A. oraz B. H., uchylono decyzję Wojewody [...] z [...] września 2011 r. w określonych częściach, w tych uchylonych częściach orzeczono co do istoty i w pozostałym zakresie decyzję utrzymano w mocy. Podanie o wznowienie postępowanie zostało przekazane Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który postanowieniem z [...] listopada 2013 r. odmówił wznowienia postępowań zakończonych decyzjami Wojewody [...] z [...] września 2011 r. i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r. Odmowa wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] września 2011 r. została uzasadniona tym, że w tym zakresie wznowienie było niedopuszczalne, gdyż wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną. Natomiast odmowa wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r. została uzasadniona tym, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Organ administracji przyjął, że o decyzjach skarżący został zawiadomiony zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez publiczne obwieszczenia, które miały miejsce, w zależności od miejsca obwieszczenia, od 30 marca do 13 kwietnia 2012 r., od 6 do 21 kwietnia 2012 r., od 3 do 17 kwietnia 2012 r., od 2 do 18 kwietnia 2012 r. oraz 11 kwietnia 2012 r. Ostatecznie uwzględniając te okoliczności oraz art. 49 k.p.a. organ uznał, że decyzja została skarżącemu doręczona w dniu 25 kwietnia 2012 r., czyli z upływem 14 dni od ogłoszenia w dniu 11 kwietnia 2012 r. zawiadomienia o wydaniu decyzji w lokalnym wydaniu Gazety Wyborczej, co oznacza, że podanie o wznowienie zostało złożone z uchybieniem terminu. Z uzasadnienia postanowienia organu administracji wynika też, że skarżącemu, jako dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, zawiadomienie o wydaniu decyzji doręczono na adres wskazany w ewidencji gruntów, ale adres ten nie był aktualny i zawiadomienie faktycznie nie zostało doręczone. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] maja 2014 r., na skutek rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r. Organ administracji podzielił dotychczasowe ustalenia i wnioski, podkreślając, że skoro z art. 49 k.p.a. wynika domniemanie doręczenia decyzji z upływem 14 dnia od publicznego ogłoszenia, to strona postępowania nie może twierdzić, że o decyzji doręczanej w ten sposób dowiedziała się w innym czasie, gdyż podważałoby to sens tej regulacji. Organ wyjaśnił też, że zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji były doręczane skarżącemu także na adresy wskazane w ewidencji gruntów, ale nieskutecznie, przy czym organ uznał, że tak wysyłane zawiadomienia mają charakter jedynie czynności materialno-technicznej i informacyjnej, w związku z czym nie wywołują skutku w postaci doręczenia. W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 49 i art. 148 § 1 k.p.a. oraz art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Twierdził, że jego podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie. Wywodził, że zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania powinien być liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie od dnia, w którym stronie decyzję doręczono. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podnosił też, że w świetle art. 148 § 2 k.p.a. istotne jest, aby strona o decyzji się dowiedziała. Zdaniem skarżącego, wyklucza to zastosowanie domniemania z art. 49 k.p.a. W związku z tym podniósł, że o decyzji dowiedział się dopiero 17 sierpnia 2012 r. Twierdził też, że niezasadnie przyjęto, iż decyzja została mu doręczona poprzez obwieszczenie o jej wydaniu w lokalnym wydaniu Gazety Wyborczej, skoro mieszkał w W., a organ administracji, mianowicie Marszałek Województwa [...] jego [...] adres znał, gdyż na ten adres doręczył mu decyzję o zmianie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym związanym z budową drogi, której dotyczy sprawa. W związku z tym zarzucił też, że organ administracji nie ustalił jego aktualnego adresu. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, po przytoczeniu treści art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stwierdził, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący ustalenia aktualnego adresu skarżącego, skoro zawiadomienie o wydaniu decyzji zostało wysłane na adres z ewidencji gruntów i budynków. Dalej Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, według którego doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków ma jedynie informacyjny charakter i nie rodzi skutków procesowych co do biegu terminu do wniesienia odwołania. Taki skutek, zdaniem Sądu pierwszej instancji, ustawodawca wiąże z doręczeniem decyzji, które zgodnie z art. 11f ust. 3 powołanej ustawy, jest dokonywane w trybie art. 49 k.p.a. Dalej Sąd pierwszej instancji przypomniał ustalenia organu dotyczące terminów publicznego ogłoszenia zawiadomienia o wydaniu decyzji i zaakceptował jego stanowisko, że doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 25 maja 2012 r. W związku z tym stwierdził, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania upłynął dla skarżącego w dniu 25 kwietnia 2012 r. W tej sytuacji, skoro skarżący podanie o wznowienie złożył w dniu 14 września 2012 r., to trafnie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ administracji odmówił wznowienia postępowania. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 49 i art. 148 § 1 k.p.a., a także art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegające na oddaleniu skargi mimo naruszenia przez organy administracji powołanych przepisów. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania powinien być liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie od dnia, w którym stronie decyzję doręczono. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych akcentowano, że w przypadku podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dla określenia początku biegu terminu do złożenia podania konieczne jest, aby strona miała faktyczną możliwość dowiedzenia się o decyzji. Z tego wywiedziono, że w takim przypadku nie jest skuteczne domniemanie doręczenia decyzji. Podniesiono też, że niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ administracji nie wywiązał się z ustawowego obowiązku utrzymania ewidencji gruntów i budynków w stanie zgodnym z rzeczywistością, przy czym twierdzenie to powiązano z okolicznościami związanymi z doręczaniem skarżącemu zawiadomień o wydaniu decyzji na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący twierdził, że z powodu zaniedbania obowiązku utrzymania ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualnym został on bez własnej winy pozbawiony możności udziału w postępowaniu administracyjnym. We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W sprawie nie jest kwestionowane, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r., dotycząca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, została doręczona skarżącemu na dwa sposoby przewidziane w art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.). O jej wydaniu zawiadomiono w drodze obwieszczeń w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w Urzędzie Miejskim w O., w Urzędzie Gminy O., w Urzędzie Gminy G., na stronach internetowych trzech ostatnich urzędów oraz w prasie lokalnej, przy czym najpóźniejsze ogłoszenie miało miejsce w dniu 21 kwietnia 2012 r. Ponadto zawiadomienie o jej wydaniu wysłano na adres skarżącego wskazany w ewidencji gruntów i budynków. Drugi ze wskazanych sposobów doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był skuteczny w tym znaczeniu, że faktycznie zawiadomienie nie zostało skarżącemu doręczone. W aktach znajduje się niedoręczona przesyłka zawierająca zawiadomienie o wydaniu decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r., zaadresowana na adres skarżącego w S. przy al. [...], co do którego skarżący w podaniu o wznowienie postępowania z 14 września 2012 r. przyznaje, że jest to jego nieaktualny adres miejsca zameldowania, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. W kontekście tych faktów skarżący przede wszystkim kwestionuje przyjęcie przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji, że w myśl art. 49 k.p.a. zawiadomienie o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia jest równoznaczne z uznaniem, że zawiadomienie to zostało doręczone oraz że tym samym strony postępowania dowiedziały się o decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji jest trafne. Zgodnie z art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Takim szczególnym przepisem jest art. 11f ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wówczas, jak wynika z dalszej części art. 49 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Z przepisu tego wynika zatem, że z chwilą upływu czternastego dnia od dnia publicznego ogłoszenia decyzja została doręczona. Tym samym należy przyjąć, że wówczas też strony postępowania dowiedziały się o decyzji. W ocenie NSA, nie można przyjmować, że strona postępowania może twierdzić, iż w rzeczywistości, mimo publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji, o tej decyzji nie wiedziała. Prowadziłoby to bowiem do podważenia sensu regulacji zawartej w art. 49 k.p.a. Z jednej strony, po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzje uznawane byłyby za ostateczne. Z drugiej strony każda ze stron postępowania mogłaby domagać się wznowienia postępowania twierdząc, że skoro faktycznie decyzji jej nie doręczono, to nie brała udziału w postępowaniu. W związku z tym organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji trafnie przyjęły, że skoro o zawiadomieniu o wydaniu decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r. ogłoszono publicznie, to zawiadomienie to zostało doręczone z upływem czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia i tym samym w tym dniu strony postępowania dowiedziały się o wydaniu tej decyzji. W związku z tym postanowienie organu administracji o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest zgodne z prawem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stosując art. 49 k.p.a. można było uznać, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r. zostało doręczone stronom postępowania – stosownie do treści tego przepisu i uwzględniając, że ostatni dzień publicznego ogłoszenia miał miejsce w dniu 21 kwietnia 2012 r. – w dniu 5 maja 2012 r., co powoduje, że podanie o wznowienie postępowania złożone we wrześniu 2012 r. zostało wniesione po upływie ustawowego terminu. NSA w tym miejscu wyjaśnia, że stoi na stanowisku, iż wówczas, gdy publiczne ogłoszenie polega na publicznym udostępnieniu decyzji lub innego dokumentu przez czas dłuższy niż jeden dzień, to za dzień publicznego ogłoszenia, o którym mowa w zdaniu drugim art. 49 k.p.a., należy uznać ostatni dzień tego okresu. Publiczne ogłoszenie przez okres dłuższy niż jeden dzień lepiej służy temu, aby strony postępowania mogły się o decyzji lub innym publicznie ogłoszonym dokumencie dowiedzieć. W związku z tym należy przyjąć, że każdy dzień z okresu publicznego obwieszczenia jest prawnie doniosły, w tym także ostatni. Powoduje to, że dniem publicznego ogłoszenia, o którym mowa w zdaniu drugim art. 49 k.p.a., jest ostatni dzień z okresu publicznego ogłoszenia. Takie stanowisko jest przyjmowane, aczkolwiek nie jednolicie, w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z 30 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1276/07). Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej związanych z tezami o nieprawidłowym prowadzeniu ewidencji gruntów i budynków oraz obowiązku organu administracji ustalenia rzeczywistego adresu skarżącego zauważyć należy, że w świetle tego, co zostało wcześniej powiedziane, zarzuty te dotyczą okoliczności, które nie są istotne dla rozstrzygnięcia. Ponadto zauważyć należy, że to skarżący dopuścił się zaniedbania, gdyż nie tylko nie zaktualizował swego adresu w ewidencji budynków, ale nie mieszka w miejscu stałego zameldowania. Skarżący pomija też fakt, że jego aktualny adres znany był nie organowi, który wydawał decyzję kończącą postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ale Marszałkowi Województwa [...]. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze NSA, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.