II OSK 393/15

Dnia 22 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 271/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] w S. uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. Jak wskazał organ, na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 24 sierpnia 2011 r. ustalono, że od września na terenie ww. działki inwestor J. S. realizuje budowę budynku letniskowego. Obecnie budynek jest w stanie surowym zamkniętym, został zrealizowany w technologii tradycyjnej, ściany murowane, dach w konstrukcji drewnianej, kryty papą. Altana ma wysokość 4,95 m w kalenicy i powierzchnię zabudowy równą 39,31 m2. W dniu 2 kwietnia 2012 r. J. S. poinformowała organ, że doprowadziła altanę do powierzchni nie większej niż 35 m2. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 26 czerwca 2013 r. organ ustalił, że wykonano częściową rozbiórkę obiektu o prostokąt o wymiarach zewnętrznych 3,27 x 2,00 tzn. o powierzchni zabudowy równej 6,54 m2. Wobec tego powierzchnia altany nie przekracza wielkości 35 m2, określonej w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym), w związku z czym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpoznaniu odwołania [...] w S. – na podstawie art. 104 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, użytkownik ww. działki dokonał rozbiórki części obiektu budowlanego (znajdującego się bezpośrednio na gruncie tarasu), zmniejszając powierzchnię zabudowy obiektu. Skoro tarasów i balkonów usytuowanych na gruncie nie zalicza się do powierzchni zabudowy, to tym bardziej nie można do niej zaliczyć balkonu, tarasu mieszczącego się na piętrze budynku letniskowego wspartego filarami. Skargę na powyższą decyzję wniósł [...] w S., zarzucając jej naruszenie art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. oraz wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym uczestniczka postępowania J. S. wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego strony skarżącej. Badając wniosek o odrzucenie skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się do regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w dniu 7 kwietnia 2004 r., stwierdzając, że z § 3 ust. 1 wynika, iż skarżącemu przysługuje interes prawny do wniesienia niniejszej skargi. Za bezzasadny uznał również Sąd zarzut braku umocowania do wniesienia skargi. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że budowa prowadzona na terenie rodzinnego ogrodu działkowego powinna mieć określone parametry, a powstający obiekt winien być altaną lub obiektem gospodarczym. Tylko altany i obiekty gospodarcze korzystają ze zwolnienia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Z tych też względów organ przed przystąpieniem do badania, czy powierzchnia zabudowy wynosi mniej niż 35 m2 w pierwszej kolejności winien jednoznacznie przesądzić, jaki charakter ma zabudowa będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji organ dopuścił się naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez jego przedwczesne zastosowanie, tj. przed jednoznacznym przesądzeniem czy mamy do czynienia z altaną, budynkiem gospodarczym, czy też innego rodzaju budynkiem. Ponownie rozpoznając sprawę, organ w pierwszej kolejności winien ustalić, z jakim obiektem budowlanym mamy do czynienia, a przesądzając, że jest to ten wymieniony w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez obliczenie powierzchni zabudowy winien mieć na uwadze, iż Sąd nie podzielił stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał się, że niezdefiniowanemu w ustawie pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto w Polskiej Normie, tj. PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". I choć polskie normy nie są przepisami powszechnie obowiązującymi (art. 5 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2002 r. o normalizacji, Dz. U. Nr 169 poz. 1386 ze zm.), to do dnia 31 grudnia 1993 r. stanowiły obowiązujące przepisy prawa i kształtowały przez wiele lat świadomość prawną, zaś aktualnie nadal używane są na zasadzie powszechnego konsensusu. Z uwagi na brak definicji ustawowej, posiłkowanie się definicją powierzchni zabudowy zawartą w polskiej normie, jest praktyką pożądaną w tego typu sytuacjach i powszechnie akceptowaną. Zgodnie z nią powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, n.p. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze n.p. szklarnie, altany, szopy (punktu 5.1.2.2 Normy). Z tych względów Sąd przyjął, że wszystkie elementy, jak balkony, loggie, tarasy wlicza się do powierzchni zabudowy. Przy jej ustalaniu nie bierze się pod uwagę jedynie elementów pomocniczych, jak schody zewnętrzne, markizy, daszki. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 152 i art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy i wydanie orzeczenia, pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy (brak rozważenia całości materiału dowodowego i zebranego w sprawie) – co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia sądu; 2. art. 133 § 1 P.p.s.a. w ten sposób, że Sąd wydał orzeczenie po pobieżnej analizie akt sprawy, a nie całości zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, co spowodowało dokonanie przez WSA w Poznaniu niewłaściwej oceny prawidłowości zgodności z prawem decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia sądu. Wskazując na powyższe podstawy kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia co do kosztów postępowania przed WSA i NSA, w tym o orzeczenie o kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym przed NSA z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ I instancji badał obiekt dwukrotnie. W jego wyniku, stwierdzono zgodność z przepisami prawa obiektu i zastosowano wobec niego normę art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, kwalifikując go jako altanę. Tym samym Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej oddalenie złożył [...] w S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Oceniając w powyżej określonych granicach wniesioną w sprawie kasację za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 113 P.p.s.a. Zauważyć należy, że przepis ten w § 1 reguluje jedno z uprawnień i obowiązków przewodniczącego składu orzekającego, które składa się na treść pełnionej przez niego funkcji związanej z przeprowadzeniem rozprawy. Naruszenie tej normy prawnej może mieć miejsce wówczas, gdy przewodniczący nie zamknie rozprawy, bądź zamknie ją, mimo iż strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 625/07). Użyte w art. 113 § 1 P.p.s.a. określenie "dostatecznego wyjaśnienia sprawy" odnosi się do możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych związanych z tokiem sprawy sądowoadministracyjnej (stan zdolności sprawy do wydania przez sąd wyroku) i nie zależy od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy obiektywnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt II OSK 135/08 i z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 943/09). Tym samym kwestia rozważenia całości materiału dowodowego i "niedostatecznego wyjaśnienia sprawy" wykraczała poza granice analizowanej normy prawnej. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Również i w odniesieniu do tego zarzutu autor kasacji nie ustrzegł się zasadniczych błędów, które dyskwalifikowały niejako z założenia możliwość uwzględnienia tego zarzutu. Wskazując w treści zarzutu, że Sąd "wydał orzeczenie po pobieżnej analizie akt sprawy, a nie całości materiału dowodowego", skarżąca kasacyjnie w żaden sposób, także w uzasadnieniu kasacji, nie określiła, jaki dokument bądź element akt sprawy Sąd pierwszej instancji pominął i na czym polegał istotny wpływ na wynik sprawy tego uchybienia. Argumentacja kasacyjna zmierzała natomiast wprost do podważenia kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego jako altany, a więc do zastosowania norm prawa materialnego, jednakże – co kluczowe dla niniejszej kontroli kasacyjnej – w żadnym miejscu nie postawiono stosownego zarzutu. Skarżąca kasacyjnie błędnie odniosła tę kwestię do stanu faktycznego sprawy i przeprowadzonych w sprawie kontroli, pomijając to, że kwalifikacja prawna obiektu budowlanego stanowi zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego. Analizując bowiem zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni pojęcia "powierzchnia zabudowy" w nawiązaniu do brzmienia Polskiej Normy. W skardze kasacyjnej nie podjęto polemiki z tą wykładnią poprzez postawienie stosownych zarzutów, a z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami przedstawionych podstaw kasacyjnych, analiza tego stanowiska wykraczała poza zakres kontroli kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a orzekł o oddaleniu rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania wyjaśnić trzeba, iż wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.