I OSK 152/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 723/14 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, a także decyzję Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz L. B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. (II SA/Ke 723/14), oddalił skargę L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku dla opiekuna. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] grudnia 2010 r. o odmowie przyznania L. B. świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką Z. B. i orzekło o przyznaniu stronie w/w świadczenia począwszy od dnia [...] sierpnia 2010 r. na czas nieokreślony. Decyzja ta - zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) - wygasła z dniem [...] czerwca 2013 r. W dniu [...] maja 2014 r. L. B. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad matką - Z. B., za okres od dnia [...] lipca 2013 r. W wyniku rozpoznania w/w wniosku, Burmistrz Miasta i Gminy B., decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. (nr [...]), odmówił jego uwzględnienia, podnosząc, że wnioskodawczyni nie spełniała warunków, określonych w art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), gdyż matka jej pozostawała w związku małżeńskim z M. B., a który nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji Kolegium podkreśliło, iż uprawnienie do otrzymania zasiłku dla opiekuna, zarówno przed wejściem w życie ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jak i po jej wejściu w życie, było uzależnione od spełniania przez wnioskodawcę warunków określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W świetle zaś treści art. 17 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, wnioskodawczyni wprawdzie należała do kręgu potencjalnych beneficjentów tego świadczenia, ale nie mogło one być jej jednak przyznane, gdyż - zgodnie z art.17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim chyba, że współmałżonek legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro zatem Z. B. pozostawała w związku małżeńskim z M. B., który nie posiadał orzeczenia o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności, to L. B. nie przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad jej matką. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. L. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, w której zakwestionowała jej prawidłowość, akcentując, iż stan zdrowia małżonka Z. B. uniemożliwiał mu sprawowanie nad żoną opieki, a którą to okoliczność organy winny wziąć pod uwagę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach – uznał, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść art. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) - dalej "u.ś.r.", w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. i w związku z jego treścią stwierdził, że skoro L. B. wnioskowała o przyznanie zasiłku dla opiekuna z uwagi na sprawowanie opieki nad matką - Z. B., która pozostawała w związku małżeńskim z M. B., nie legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to brak było podstaw do przyznania skarżącej w/w zasiłku. Odnosząc się przy tym do zarzutu dotyczącego niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. - w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. - poprzez nieuwzględnienie faktu, że małżonek osoby wymagającej opieki był osobą w podeszłym wieku i do tego schorowaną, Sąd zauważył, że wykładnia językowa powyższej regulacji prawnej nie budziła żadnych wątpliwości a ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego nie były przez skarżącą kwestionowane. Ponadto podkreślił też, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nie były uprawnione do oceniania stopnia niepełnosprawności osób, o których mowa w art. 17 u.ś.r. Zdaniem Sądu, za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., polegający na zaniechaniu ustalenia faktycznego stanu zdrowia M. B., albowiem okolicznością nie budzącą wątpliwości był w tym przypadku fakt nieposiadania przez niego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości L. B. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach naruszenie: 1. prawa materialnego: - art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) w zw. z art. 17 ust 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. - w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie polegające na stanowisku, że z samego faktu nieposiadania formalnego orzeczenia o niepełnosprawności przez małżonka Z. B., tj. M. B., wynikało, że ich córce, tj. skarżącej L. B., automatycznie nie przysługiwało prawo do zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad Z. B., podczas gdy zastosowanie prawidłowej (i stosowanej w orzecznictwie sądów) wykładni powyższych przepisów pozwalało na przyznanie zasiłku dziecku, gdy małżonek osoby wymagającej opieki, mimo braku orzeczenia o niepełnosprawności, sam wymagał opieki, co miało miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ M. B. był osobą schorowaną, w podeszłym wieku, w związku z czym nie tylko nie był w stanie sprawować opieki nad żoną, ale sam wymagał pomocy i stałej opieki skarżącej, - art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. - w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. - poprzez odmowę skarżącej, jako córce osób wymagających opieki, prawa zasiłku dla opiekuna, z uwagi na fakt, iż rodzice jej pozostawali w związku małżeńskim, a w dacie odmowy przyznania zasiłku ojciec skarżącej nie legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności, podczas gdy tak rozumiany przepis oznaczał pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim, co narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust 1 Konstytucji), zasadę sprawiedliwości społecznej, odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), a także konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji); 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2014 r. pomimo, iż w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy i nie zebrano wystarczającego, pełnego materiału dowodowego, którego należyte rozpatrzenie umożliwiłoby ustalenie stanu zdrowia M. B. i faktu, iż nie był on w stanie sprawować opieki nad żoną - Z., co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia na korzyść skarżącej, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji publicznej art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. polegające na tym, iż Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie pomimo, że organ administracyjny I instancji wydał w sprawie decyzję bez umożliwienia L. B. wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a niewezwanie skarżącej do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji uniemożliwiło jej zajęcie stanowiska w sprawie i zgłoszenia wniosków dowodowych, a mogło to mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji publicznej art. 9 k.p.a., polegające na tym, iż Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, mimo iż organy administracji zaniechały w sprawie należytego informowania skarżącej o istotnych w sprawie okolicznościach faktycznych wymagających wykazania i mających wpływ na ustalenie praw skarżącej, co doprowadziło do naruszenia w toku postępowania zasady informowania stron, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi i niezastosowanie przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy skarżąca przez Sądem wykazywała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły kompletne, a w konsekwencji prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, co również mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor twierdził, iż zawarte w zaskarżonym wyroku stanowisko było nieprawidłowe. Sąd I instancji błędnie bowiem zaakceptował pogląd organów, iż sam fakt nielegitymowania się przez M. B. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy stan jego zdrowia uniemożliwiał mu sprawowanie opieki nad żoną, powodował, iż L. B. nie przysługiwał zasiłek dla opiekuna. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił dowód z dołączonych do skargi kasacyjnej dokumentów w postaci orzeczenia z dnia [...] października 2014 r., wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. o znacznym stopniu niepełnosprawności M. B. oraz z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] września 2014 r., wydanego dla potrzeb Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Została ona oparta wprawdzie na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ale zawarte w niej zarzuty były ze sobą ściśle powiązane i w istocie rzeczy zmierzały do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego o organów obu instancji, zgodnie z którym – w świetle art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., w zw. z art. 2 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nie istniała możliwość przyznania L. B. zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad matką - Z. B. od dnia [...] lipca 2013 r. bowiem pozostawała ona w związku małżeńskim z M. B., który nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem skarżącej, Sąd Wojewódzki nie zwrócił też uwagi, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do uchybienia przepisom regulującym postępowanie dowodowe, gdyż nie dokonano w nim ustaleń, czy M. B. dysponował faktyczną możliwością sprawowania opieki nad żoną. Dokonując oceny tak określonych zarzutów, należy więc wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna przysługuje za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w którym osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Natomiast, zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Stosownie zatem do art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), dalej powoływanej jako "k.r.i.o.", ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmowały lub rezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy tym, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Biorąc powyższe pod uwagę, wyjaśnić należy, że znaczny stopień niepełnosprawności jest pojęciem ustawowo zdefiniowanym w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ww. ustawy, do osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności zalicza się osoby z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolne do pracy, albo zdolne do pracy, ale jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagające, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Nie ulega więc wątpliwości, że z oczywistych względów osoba mająca lat 88 jest osobą, która winna być traktowana jako osoba, która ma stwierdzony znaczny stopień niepełnosprawności, gdyż ze względu na tak zaawansowany wiek nie tylko sama nie może pracować zawodowo, ale najczęściej sama potrzebuje pomocy. Nie sposób zatem wymagać, by osoba taka była w stanie jeszcze zapewniać konieczną pomoc osobie drugiej a taka właśnie sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Małżonek osoby wymagającej pomocy osoby trzeciej, M. B. - w dacie orzekania przez organ I instancji - miał bowiem 88 lat. W ocenie składu orzekającego, w realiach zatem rozpoznawanej sprawy wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie mogła więc od tej okoliczności abstrahować. Prawidłowości takiego rozumienia powyższego przepisu w tym przypadku dowodzi m. in. okoliczność, iż w dniu [...] października 2014 r. zostało wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw. Orzekania o Niepełnosprawności w K. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności M. B. W orzeczeniu tym stwierdzono zaś, że w sytuacji ww. nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, natomiast jest on niezdolny do pracy i wymaga korzystania z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych oraz stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Za zasadnością takiej wykładni prawa materialnego przemawia też treść dołączonego do skargi kasacyjnej zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] września 2014 r., wydanego dla potrzeb Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K, z którego wynika, że M. B. cierpi na zespół otępienny w chorobie Alzheimera, miażdżycę uogólnioną a także zwyrodnienie stawów. Wprawdzie oba ww. dokumenty, zostały złożone do akt przez skarżącą dopiero na etapie postępowania kasacyjnego a zatem organy i Sąd Wojewódzki, rozpoznając sprawę, nimi nie dysponowały, tym niemniej, jak wyżej wspomniano, biorąc już tylko pod uwagę wiek współmałżonka osoby nad którą opiekę sprawuje skarżąca, winny one dokonać w tym przypadku wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., uwzględniającą ten fakt. W sytuacji zaś, w której organy, pomimo wszystko miałyby jednak wątpliwości, co do możliwości zdrowotnych osoby będącej w wieku bez mała 90—ciu lat, winny zwrócić uwagę stronie na konieczność przedłożenia stosownej dokumentacji, czego jednak w tej sprawie nie uczyniły. W związku z powyższym należało skargę kasacyjną uznać za zasadną i to zarówno w zakresie obrazy prawa materialnego (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r.) jak i naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą związane w tej sprawie przedstawioną wyżej wykładnią prawa materialnego a także winny wziąć pod uwagę nowe dowody z dokumentów, a które to dowody zostały przeprowadzone przed Sądem Kasacyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 1 ww. ustawy.