II OSK 3367/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]"- Firma Handlowo-Usługowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 347/14 w sprawie ze skargi [...]"- Firma Handlowo-Usługowa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 347/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]" Firma Handlowo-Usługowa (dalej zwanego skarżącym) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta Poznania (dalej zwany organem I instancji), powołując art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2008 r., nr 26, poz. 150 ze zm.); dalej w skrócie jako P.o.ś. i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), wezwał skarżącego do niezwłocznego zaniechania naruszeń, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, w związku z działaniem niezgodnie z decyzją organu I instancji z dnia [...] września 2010 r., zmienioną decyzją z dnia [...] października 2011 r., dotyczącą zbierania odpadów. W uzasadnieniu wezwania podano, że skarżący nie posiada pozwolenia na zbieranie odpadów o kodzie 15 01 05, tj. opakowania wielomateriałowe. Wyliczono, jakie odpady firma skarżącego może zbierać na podstawie posiadanych decyzji oraz pouczono, że w przypadku gdy posiadacz odpadów, mimo wezwania nadal narusza przepisy ustawy albo działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący, pismami z dnia 6 maja 2013 r., wniósł odwołanie oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając organowi I instancji naruszenie: 1) art. 195 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia warunków pozwolenia w zakresie zbierania odpadów o kodzie 15 01 05; ich błędne zastosowanie i wskazanie terminu zaniechania naruszeń przed upływem terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; 2) art. 195 ust. 2 P.o.ś. w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z art. 104 i art. 107 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i sformułowanie obowiązków wskazanych w tym przepisie w zwykłym piśmie zamiast w decyzji administracyjnej i w związku z tym niezawarcie w niej wszystkich wymaganych przepisami elementów; 3) art. 77 i 80 w związku z art. 7 k.p.a., poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania w I instancji ze względu na jego bezprzedmiotowość. W przypadku uznania, że odwołanie w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, skarżący wniósł o potraktowanie pisma jako zastrzeżeń do wezwania do zaniechania naruszeń. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, powołując art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium oceniło, że wezwanie do zaniechania lub usunięcia naruszeń, które jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, kierowane jest do przedsiębiorcy po wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia lub ograniczenia zezwolenia i ma formę postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wyjaśniło, że w wezwaniu tym winny być wskazane stwierdzone naruszenia, odniesione indywidualnie do treści pozwolenia lub przepisów prawa i termin do ich usunięcia. Dodało, że po upływie zakreślonego terminu organ dokonuje kontroli realizacji postanowienia i podejmuje, w zależności od jej wyników określone rozstrzygnięcie. W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 195 ust. 2 P.o.ś. w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że wezwanie organu I instancji do zaniechania naruszeń przybiera formę postanowienia i to postanowienia niezaskarżalnego, pomimo iż żaden przepis prawa na taką formę prawną działania organu nie wskazuje; 2) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia od wezwania do zaniechania naruszeń, w szczególności odwołanie albo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; 3) art. 19 k.p.a. w związku. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa kierowanego bezpośrednio do organu I instancji, a zatem z naruszeniem właściwości rzeczowej (merytorycznej), co stanowi kwalifikowane naruszenie prawa, wskazane w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.; 4) art. 125 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu celem rozpoznania odwołania z dnia 6 maja 2013 r. od decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz przekazania wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 6 maja 2013 r. według właściwości organowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc argumenty podobne jak w zaskarżonym postanowieniu. Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd skarżącego o niewłaściwej formie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Kolegium. Zauważył, że brak też jest w sprawie wskazania na jakiej podstawie prawnej Kolegium uznało, że wezwanie skierowane do skarżącego na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach było postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie. Uznał, że Kolegium powinno było stwierdzić ewentualnie niedopuszczalność odwołania (a nie zażalenia - art. 134 k.p.a.). Ocenił jednak, że uchybienia te nie miały wpływu na wynik postępowania. Przyjął bowiem, że wezwanie do niezwłocznego zaniechania naruszeń, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, nie przyjmuje ani formy decyzji ani postanowienia - jest zwykłym pismem skierowanym do posiadacza odpadów. Podał, że jeżeli ten zastosuje się do wezwania i usunie nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, sprawa na tym się kończy; jeżeli jednak nie zastosuje się on do wezwania i nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z zezwoleniem, organ właściwy wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu zezwolenia. Dodał, że postępowanie o wydanie takiej decyzji wszczyna się z urzędu lub na wniosek (np. organizacji ekologicznej), a postępowanie kończy się wydaniem decyzji od której przysługuje odwołanie, zgodnie z przepisami k.p.a. Podkreślił, że wezwanie do usunięcia naruszeń warunków pozwolenia stanowi wyłącznie etap postępowania w sprawie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia - wezwanie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty, ma ono bowiem charakter incydentalny, stanowiący jeden z elementów zmierzających do wydania decyzji na podstawie art. 195 P.o.ś. w związku z art. 47 ustawy o odpadach. Skonstatował, że strona ma możliwość zakwestionowania ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wystosowanie do niej wezwania do usunięcia naruszeń w odwołaniu od decyzji cofającej lub ograniczającej zezwolenie, czy też skardze od orzeczenia kończącego postępowania. Końcowo przyjął, że skoro brak było podstaw do rozpatrywania odwołania, bowiem nie zaistniała decyzja lub postanowienie (orzeczenie) od którego przysługiwałyby środki zaskarżenia - należało uznać, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (zażalenia) było prawidłowe; ostatecznie wynik postępowania, w postaci zaskarżonego postanowienia odpowiada więc prawu. Wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane przez skarżącego do organu I instancji winno być przedmiotem odrębnego rozpoznania przez organ do którego zostało skierowane, a nie było ono rozpoznawane przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a które to naruszenie miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 195 ust. 2 P.o.ś. w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez niezasadne przyjęcie, że wezwanie organu I instancji z dnia 15 kwietnia 2013 r. do zaniechania naruszeń nie stanowi decyzji ani nie jest innym aktem administracyjnym, w szczególności postanowieniem, który można kwestionować w drodze odwołania, zażalenia, czy skargi, a stanowisko Sądu I instancji, że wezwanie to nie przyjmuje formy ani decyzji ani postanowienia nie jest prawidłowe, bowiem pozbawia skarżącego możliwości obrony swoich praw, zaś możliwość kwestionowania ustaleń poczynionych w wezwaniu dopiero na etapie decyzji ograniczającej lub cofającej pozwolenie na wytwarzanie odpadów bądź w skardze od rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie nie jest wystarczającą formą ochrony prawnej w demokratycznym państwie prawa. W oparciu o ten zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie postanowienia Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że z regulacji zawartych w art. 195 ust. 2 P.o.ś. i art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach nie wynika wprost, jaką formę prawną przybiera wezwanie do zaniechania naruszeń. W ocenie skarżącego wezwanie to powinno jednak przybrać postać decyzji administracyjnej, na co wskazuje się także w doktrynie. Przyjął, że pomimo niewłaściwej formy wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji, pod względem treści wydany akt odpowiada decyzji administracyjnej w znaczeniu nadanym przez przepis art. 104 i art. 107 k.p.a. Zauważył, że omawiane wezwanie stanowi przejaw władczego działania organu administracji, któremu strona winna mieć możliwość przeciwstawić się w określonej przepisami prawa formie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest art. 195 ust. 2 P.o.ś. w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach. Zarzut ten nie ma jednak usprawiedliwionych podstaw. Skarżący upatruje bowiem naruszenia tych przepisów w ich błędnej wykładni, czego wyrazem miałoby być niezasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, że wezwanie organu I instancji z dnia 15 kwietnia 2013 r. do zaniechania naruszeń nie stanowi decyzji ani nie jest innym aktem administracyjnym, w szczególności postanowieniem, który można kwestionować w drodze odwołania, zażalenia, czy skargi. W ocenie skarżącego wezwanie to powinno przybrać postać decyzji administracyjnej. Z takim poglądem skarżącego nie sposób się jednak zgodzić. Podnieść przede wszystkim należy, że co do zasady, dla wydania decyzji administracyjnej musi istnieć podstawa prawna określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Tymczasem, na co zwrócił uwagę także skarżący, z regulacji zawartych w art. 195 ust. 2 P.o.ś. i art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach nie wynika wprost, jaką formę prawną przybiera wezwanie do zaniechania naruszeń. Co prawda w orzecznictwie sądowym dopuszcza się możliwość wydania decyzji także w przypadku, gdy przepisy prawa materialnego nie przewidują wprost takiej formy załatwienia danej sprawy, ale wtedy wydanie takiej decyzji musi z przepisu wynikać pośrednio, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy ("zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę") - tak m.in. w uchwale NSA z 12 października 1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 3 oraz uchwale NSA z 15 listopada 1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 54. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż w omawianych przepisach nie posłużono się żadnym zwrotem wskazującym, aby wezwanie do zaniechania naruszeń było władczym rozstrzygnięciem indywidualnej sprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 195 ust. 2 P.o.ś., jeżeli eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska lub ustawy o odpadach, przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia - organ wzywa prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie. W świetle zaś art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. Treść tych przepisów jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowe wezwanie ma miejsce przed wydaniem merytorycznego w sprawie rozstrzygnięcia, które dotyczyć może cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. Powyższe oznacza więc, że wezwanie to jest wyłącznie etapem, tj. elementem procedury, zmierzającej do rozstrzygnięcia istoty sprawy, jest bowiem pismem kierowanym do strony w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Wezwanie to nie jest więc aktem merytorycznie kończącym sprawę cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. Celem tego wezwania jest jedynie doprowadzenie do przestrzegania prawa przez podmiot prowadzący działalność związaną z odpadami, w sytuacji, gdy w wyniku poczynionych w postępowaniu ustaleń stwierdzone zostanie, że działalność ta jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia lub przepisów prawa. Nie ma więc podstaw prawnych aby omawianemu wezwaniu nadawać formę decyzji administracyjnej. Ta bowiem zastrzeżona jest wyłącznie dla tych rozstrzygnięć organu administracji, które załatwiają istotę sprawy (art. 104 k.p.a.). Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy mimo wadliwego uznania, że wezwanie przybiera formę niezaskarżalnego postanowienia, prawidłowo rozstrzygnął o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, a winno ono dotyczyć przekazanego mu odwołania, lecz nie pisma nazwanego wezwaniem. Podkreślić więc należy, że wezwanie, o którym mowa w rozpoznawanej sprawie ma miejsce przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, co przewiduje przepis art. 47 ust.1 i ust.2 ustawy o odpadach. Należy przy tym zauważyć, że zastosowanie się adresata wezwania do jego treści, wyklucza wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. Konkludując należy stwierdzić, że wezwanie prowadzącego instalację do usunięcia w oznaczonym terminie naruszeń - jako etap procedury zmierzającej do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia (a więc orzeczenia kończącego postępowanie) - nie może przybrać formy decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 23 lutego 2016 r., II OSK 2771/15, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.