VII SA/Wa 749/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant Spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu zażalenia S P – utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. ([...]) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. ([...]). umarzającej postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania punktu skupu i sprzedaży złomu na działce nr [...] w [...] tj. bez zgłoszenia. Organ wskazał, że 6 września 2013 r. S P wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. i wyjaśnił, że wnioskodawca jest właścicielem działek o nr [...],[...] i [...], a punkt skupu i sprzedaży złomu położony jest na działce nr [...] należącej do S S. Obie działki oddziela działka nr [...] będąca drogą gminną. Wobec interwencji S P PINB w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. obiektu a pismem z [...] października 2011 r. poinformował S P, że nie posiada on przymiotu strony w tej sprawie. Organ podał, że z protokołów kontroli z dnia [...] listopada 2011 r. i [...] września 2012 r. wynika, iż punkt jest użytkowany zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r. ([...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę tej inwestycji. W piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. stwierdzono, że kontrole punktu nie wykazały przekroczeń wartości dopuszczalnych emisji hałasu do środowiska określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Z podanych przyczyn postępowanie prowadzone z urzędu umorzono. Organ podkreślił, że S P nie wykazał, iż sposób użytkowania obiektu wpływa na jego nieruchomość i nie wskazał przepisu prawa, z którego wywodzi swój interes prawny, nie posiada zatem interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Skargę na powyższe postanowienie wniósł S P domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji. Skarżący podniósł, że z licznych pism kierowanych do organów bezsprzecznie wynika, iż wykazał negatywny wpływ przedsięwzięcia na jego nieruchomość w wielu aspektach oraz wskazał normę prawną, która daje mu prawo do wszczęcia postępowania. Ponadto, wykazał bezzasadność powoływania się na brak przekroczeń dopuszczalnej normy hałasu. Zdaniem skarżącego, punkt skupu i sprzedaży złomu stalowego nie powinien przekraczać ilości do 9 ton na dobę, a w rzeczywistości ilość ta wynosi średnio dwadzieścia parę ton na dobę, zatem skarżącemu przysługuje przymiot strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poddanym kontroli Sądu postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. umarzającej postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. obiektu. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji wystąpił S P będący właścicielem trzech działek (nr [...],[...] i [...]), oddzielonych od działki inwestycyjnej (nr [...] ) drogą gminną (nr [...]). Organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a k.p.a. w wyniku stwierdzenia, że wnioskodawca nie wykazał i nie posiada interesu prawnego, w konsekwencji nie może skutecznie zainicjować postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. umarzającej postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania punktu skupu i sprzedaży złomu. Na wstępie zaznaczyć zatem należy, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wprowadzenie powyższej regulacji do k.p.a. miało na celu odróżnienie postępowania wstępnego, to jest wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, kończącego się rozstrzygnięciem istoty sprawy przez wydanie decyzji. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym również w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uzależnione jest zatem od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też przymiotu tego nie posiada. Właściwe rozumienie przytoczonej regulacji prowadzi do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wyłącznie w przypadku, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Natomiast oczywistość braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy - jak wywodzi się w piśmiennictwie - albo wynika już z samej treści wniosku, albo została ustalona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu. Chodzi zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie dotyczy cudzej sprawy (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, W-wa 2011, s. 188; por. J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82-84). Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że na tle art. 157 § 3 k.p.a., a potem art. 61a § 1 k.p.a., odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce wyjątkowo, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo tylko do sytuacji w których z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpił podmiot w sposób oczywisty nieuprawniony, a stwierdzenie to nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04; 5 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05; 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; 10 marca 2010 r., II GSK 433/09; 28 marca 2013 r., II GSK 321/11 oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2013 r., VII SA/Wa 1771/12). W orzecznictwie utrwalone jest również stanowisko, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny winno mieć miejsce we wszczętym postępowaniu administracyjnym. Nie można bowiem odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w uzasadnieniu postanowienia czynić rozważań odnośnie interesu prawnego, czy też jego braku po stronie wnioskodawcy. W konsekwencji przyjmuje się, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku stanowią podstawę do jego umorzenia. Ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z żądaniem, konieczne jest więc przyjęcie wykładni art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którą jego zastosowanie powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym - najbardziej skomplikowanym przypadku - musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a. Przy uwzględnieniu powyższych zasad - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - weryfikacja interesu prawnego wnioskodawcy nie mogła być dokonana w ramach wstępnego, formalnego badania wniosku z dnia 6 września 2013r., a jej przeprowadzenie w przedstawionym zakresie doprowadziło do naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają zatem - we wszczętym postępowaniu - oceny legitymacji S P do weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. mając na względzie przedmiot sprawy, to jest samowolną zmianę sposobu użytkowania punktu skupu i sprzedaży złomu. Organy winny mieć przy tym na uwadze, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a więc ustalenie interesu prawnego strony powinno być dokonane w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie złożenia wniosku, na podstawie wszystkich przepisów prawa materialnego przy odesłaniu do ogólnej zasady określonej w art. 28 k.p.a. W wyroku z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 777/06 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że "(...) wykładni przepisów Prawa budowlanego dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie można dokonywać w oderwaniu od całego systemu prawnego określonego w przepisach omawianej ustawy jako procesu inwestycyjnego." Interes prawny może wynikać również z ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, gdy wiąże się to jednocześnie z naruszeniem określonej normy prawa materialnego indywidualizującej ten interes. Podkreślenia wymaga również to, że przy badaniu, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony jej interes prawny, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje, czego zdają się nie zauważać organy. Oddzielną kwestią jest natomiast to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do danej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Niemniej weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te winny mieć zapewniony udział. Rozpoznając sprawę ponownie organy powinny mieć także na względzie, że przepisami prawa materialnego są również przepisy prawa miejscowego. Na str. 156 akt administracyjnych znajduje się wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. – Dz. Urz. Woj. [...]z 2004r., Nr [...], poz. [...]), w którym wskazuje się, że w granicach całego obszaru objętego planem, zgodnie z pkt 12 prowadzenie działalności usługowej lub produkcyjnej nie może powodować uciążliwości wykraczających poza granice działki, a zwłaszcza odorów, hałasu wibracji i zanieczyszczeń powietrza. Nadto, w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...]– na które powołały się organy - przytacza się pomiary hałasu dokonane podczas kontroli wykonanych na działce inwestycyjnej w maju 2006r. i listopadzie 2009r., a więc na kilka lat przed złożeniem wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego (z dnia 6 września 2013r.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I i II sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.