VII SA/Wa 688/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant Spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku H. M., dalej skarżący, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] nakazującą H. M. rozbiórkę zbiornika na ścieki bytowe na działce o nr geod. [...] w miejscowości [...] , wraz z przyłączem. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł H. M.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku H. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku, przed przystąpieniem do jego merytorycznego rozpoznania, ma obowiązek zbadać, czy wniosek został złożony skutecznie, a zatem czy wszczęcie postępowania w oparciu o zawarte w nim żądanie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. wystąpił H. M.. Decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. podlegała uprzednio ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który prawomocnym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 251/12 oddalił skargę H.M.. W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r. Sąd wskazał, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa, a organ zasadnie nakazał skarżącemu rozbiórkę obiektu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że zarzuty zawarte we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...]stycznia 2014 r., były badane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r. Wskazał, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 468/07). W myśl art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sprawa zgodności rozstrzygnięcia z prawem nie może być zatem odmiennie oceniona przez organ administracji publicznej ani przez sąd, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej zawartej w wyroku sądu. Wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt. I OPS 6/09). W obecnie obowiązującym stanie prawnym, rolę uchylonego art. 157 § 3 k.p.a., pełni art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. wniósł H. M. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, że uzyskał pozwolenie na użytkowanie zbiornika na ścieki bytowe, które do dnia dzisiejszego nie zostało uchylone. Dlatego też nie mogło toczyć się postępowanie w przedmiocie nakazania jego rozbiórki. Dodał, że zbiornik na ścieki nie jest obecnie użytkowany, a Starosta [...] wydając pozwolenie na budowę przydomowej oczyszczani, nakazał zasypanie istniejącego zbiornika na ścieki, a nie jego rozbiórkę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi, w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2014 r., wydane na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej k.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] nakazującą H. M. rozbiórkę zbiornika na ścieki bytowe na działce o nr geod. [...] w miejscowości [...], wraz z przyłączem. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego podniósł, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, podlegała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który prawomocnym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 251/12 oddalił skargę skarżącego. Zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. były już badane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zatem zaistniała przeszkoda powodująca, że niedopuszczalnym było rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zainicjowane żądaniem danego podmiotu składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Wskazać w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (lex nr 530338) wskazał, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W motywach tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Wprawdzie wskazana uchwała została podjęta przed zmianą ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i w okresie obowiązywania art. 157 § 3 k.p.a., na który to artykuł powołuje się Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale, jednak biorąc pod uwagę, że przepis ten – nowelą, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. został uchylony, a ustawodawca wprowadził art. 61a odnoszący się do tej samej kwestii –odmowy wszczęcia postępowania, to uchwała ta znajduje w pełni zastosowania do spraw rozpoznawanych po wejściu w życie tej zmiany. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotą jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Uwzględniając zatem wykładnię zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 wskazać należy, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 251/12 zawierał uzasadnienie, zatem była możliwość zbadania i porównania zakresu oceny Sądu z argumentacją i zarzutami skarżącego zawartymi we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] stycznia 2014 r. W prawomocnym wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 251/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę skarżącego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa. Nie dostrzegając w sprawie mających wpływ na wynik sprawy naruszeń prawa materialnego, ani mogących mieć wpływ na wynik sprawy naruszeń prawa procesowego, i nie stwierdzając wad kwalifikowanych decyzji (skutkujących nieważnością decyzji), Sąd oddalił skargę. W rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że: "(...) organy prawidłowo wydały decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego zbiornika na ścieki bytowe. Skarżący nie wykonał bowiem nałożonych przez organy obowiązków. Ponadto zasadnie organy stwierdziły, że przedmiotowy zbiornik został wykonany i usytuowany niezgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi zarówno obecnie, tj. z naruszeniem § 35 i § 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jak i w dacie budowy, tj. z naruszeniem § 56 ust. 2 i 4 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29.06.1966 r. Dz. Bud. z dnia 19.07.1966 r. Nr 10, poz. 44), wydanego na podstawie rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11.06.1966 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 26, poz. 157). (...) W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia zamontowanie przez Skarżącego przydomowej biologiczno-mechanicznej oczyszczalni ścieków. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy fakt, iż w chwili obecnej przedmiotowy zbiornik nie jest użytkowany nie zmienia stanu rzeczy, gdyż przedmiotem postępowania nie jest samo użytkowanie, lecz istnienie ww. zbiornika. (...) Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa." W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego prawidłowo ocenił wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. i uznał, że zarzuty i okoliczności, na które powoływał się skarżący były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 251/12. Orzeczenie wydane w tym postępowaniu, na mocy art. 170 p.p.s.a., wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, w tym sąd administracyjny dokonujący kontroli postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 251/12 wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Zatem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej była uzasadniona i zgodna z prawem, a motywy rozstrzygnięcia zostały szczegółowo przedstawione zarówno w decyzji organu pierwszej instancji, jak i w decyzji odwoławczej. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi nie są zasadne. Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, zatem skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.