I OSK 983/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. i H.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 191/14 w sprawie ze skargi B.K., H.Z. i J.C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 listopada 2013 r. nr [..] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną FU Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 17 października 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 191/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę B.K., H.Z. i J.C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 listopada 2013 r. nr [..] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewoda Mazowiecki decyzją deklaratoryjną z dnia 21 sierpnia 2012 r., nr [..] stwierdził nabycie przez Gminę Warszawa-Wawer z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [..] w Warszawie, wykazanego jako działka nr 28/4 o powierzchni 160 m2 w obrębie 3-12-25. Pismem z dnia 4 lipca 2013 r. B.K., J.C. i H.Z. złożyli wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za powyższą nieruchomość. Następnie pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r., złożonym na wezwanie organu, B.K., J.C. i H.Z. wyjaśnili, że ich pismo z dnia 4 lipca 2013 r. nie miało charakteru odrębnego wniosku o przyznanie odszkodowania za działkę o numerze 28/4 lecz było uzupełnieniem wniosku złożonego przez M.J. współwłaściciela tej nieruchomości. Decyzją z dnia 18 września 2013 r., nr [..] r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił uwzględniania wniosku B.K., H.Z. i J.C. w sprawie ustalenia i przyznania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną ul. [..], oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr 28/4 z obrębu 3-12-25 o powierzchni 160 m2, uregulowany w księdze wieczystej KW Nr [..]. W uzasadnieniu organ powołał się na przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872) i wskazał, że odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne ustalane i wypłacane jest według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Wskazał przy tym, że termin powyższy jest terminem zawitym należącym do kategorii prawa materialnego. Organ podniósł, że B.K., H.Z. i J.C. wystąpili o przyznanie odszkodowania za przedmiotowy grunt zajęty pod drogę publiczną wnioskiem z dnia 4 lipca 2013 r. Odnosząc się zaś do pisma wnioskodawców z dnia 20 sierpnia 2013 r., w którym oświadczyli, że ich wniosek z 4 lipca 2013 r. był jedynie uzupełnieniem wniosku M.J., organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż M.J. złożył wniosek o odszkodowanie za działkę nr 28/4 tylko w swoim imieniu. Prezydent m.st. Warszawy wskazał poza tym, że wniosek ten nie był obarczony żadnymi brakami formalnymi a pismo z dnia 14 lutego 2006 r. skierowane do niego przez Wydział Nieruchomości dotyczyło uzupełnienia akt postępowania. Wskazał ponadto, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za odjętą własność nieruchomości jest roszczeniem o świadczenie podzielne. Przy podzielności zaś świadczenia, wierzytelności dzieli się na tyle niezależnych od siebie części ilu jest właścicieli. Prezydent m.st. Warszawy zaznaczył poza tym, że organy administracji publicznej nie miały obowiązku informowania właścicieli nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym oraz terminach składania stosownych wniosków, które to terminy wskazane są w powszechnie obowiązującym, opublikowanym akcie prawnym. W związku z powyższym organ uznał, że wniosek B.K., H.Z. i J.C., złożony został po ustawowym terminie. Na skutek złożonego przez wnioskodawców odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 18 listopada 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i wskazał, że ustalenie odszkodowania za zajęcie działki pod drogę publiczną w trybie przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nie następuje z urzędu a jedynie na wniosek złożony najpóźniej do dnia 31 grudnia 2005 r. Wyjaśnił przy tym, że wskazanie w tym przepisie terminu do składnia wniosków, ma takie znaczenie, że nie można było skutecznie złożyć takiego wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie to wygasa. Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił ponadto, że w sprawie wszczynanej na wniosek, każdy ze współwłaścicieli występuje samodzielnie o ustalenie odszkodowania. Złożenie zaś wniosku przez jednego z nich nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania co do pozostałych współwłaścicieli. Po przeanalizowaniu zaś akt sprawy Wojewoda Mazowiecki zgodził się ze stwierdzeniem organu pierwszej instancji, że B.K., H.Z. i J.C. wystąpili o przyznanie odszkodowania za grunt położony przy ul. [..] dopiero w dniu 4 lipca 2013 r., a więc ponad 7 lat po terminie przewidzianym w art. 73 ust. 4 omawianej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu B.K., J.C. i H.Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Odpowiadając na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą zarówno zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy był art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające po dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie zaś ustalane i wypłacane jest na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. (ust. 4 omawianego przepisu). Termin ten jest zaś terminem zawitym i nie podlega wydłużeniu ani przywróceniu. Następnie Sąd wskazał, iż kwestią sporną jest okoliczność, czy złożony w terminie wniosek jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną ul. [..], M.J. wywoływał skutki prawne w stosunku do pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości tj. skarżących. Sąd I instancji wyjaśnił,, że jak słusznie zauważyły organy obu instancji, każdy ze współwłaścicieli nieruchomości może we własnym imieniu i w zakresie odpowiadającym jego udziałowi we współwłasności, domagać się należnego mu odszkodowania. Złożenie zaś takiego wniosku przez jednego tylko z kilku współwłaścicieli nie powoduje wszczęcia postępowania w stosunku do pozostałych współwłaścicieli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1439/07). Sąd I instancji podkreślił, że wniosek z dnia 19 grudnia 2005 r. o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość M.J. złożył jedynie w swoim imieniu. Z jego treści, nie sposób zdaniem Sądu, wywnioskować jakoby składany on był w imieniu wszystkich współwłaścicieli przejętej nieruchomości. Analizując przedmiotowy wniosek Sąd wskazał, że jako wnioskodawca widnieje jedynie M.J., również tylko on złożył podpis pod niniejszym wnioskiem. Również treść pisma nie pozostawia wątpliwości, że wnioskodawca działał tylko i wyłącznie w swoim interesie. Reasumując Sad stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczona argumentacja organu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyły B.K. i H.Z., zaskarżając go w całości zarzuciły Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędna jego wykładnie wyrażającą się w ocenie, że złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nie powoduje wszczęcia postępowania w stosunku do pozostałych, w sytuacji gdy ww. artykuł oraz zasady i tryb określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uzasadniają twierdzenie przeciwne, że zarówno postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jak i postępowanie w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość dotyczą interesu prawnego wszystkich współwłaścicieli, w konsekwencji złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie przez jednego współwłaściciela powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych, są oni bowiem stroną postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek jednego ze współwłaścicieli. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto jedynie na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Tym samym stan faktyczny, aprobowany zaskarżonym wyrokiem, był dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Według skarżących kasacyjnie, błędna wykładnia powyższego przepisu polega na uznaniu, że wniosek złożony przez jednego ze współwłaścicieli nie powoduje wszczęcia postępowania w sytuacji do pozostałych. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego wypłacane jest odszkodowanie na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Na tle przytoczonej regulacji utrwalony został w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest właściciel nieruchomości, który w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, w terminie określonym w tym przepisie. Odszkodowanie związane jest z wartością nieruchomości, w tym wartością udziału we współwłasności nieruchomości każdego z właścicieli. Oznacza to, że w sprawie wszczynanej na wniosek, każdy ze współwłaścicieli występuje samodzielnie o wypłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi w prawie własności nieruchomości, zajętej pod drogi publiczne, spełniającej przesłanki z art. 73 ust. 1. Prawidłowa wykładnia art. 73 ust. 4 winna być taka, że wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę o odszkodowanie. Oczywiście wnioski takie mogą być rozpoznane łącznie na mocy art. 62 kpa, jednakże każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem. Ponadto należy zauważyć, że odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Z przepisu art. 73 ust. 1 i 4 ustawy wynika, że z dniem 31 grudnia 1998 r. dotychczasowy właściciel lub współwłaściciele tracą przysługujące im prawo własności. Wygasa zatem między współwłaścicielami więź materialnoprawna, którą do tej pory kształtowały przepisy regulujące obowiązki i prawa współwłaścicieli. Żaden z byłych współwłaścicieli nie może zatem działać na rzecz pozostałych ani ich reprezentować, chyba że przepis szczególny przewidywałby taką możliwość lub udzielone byłoby skuteczne pełnomocnictwo. Każdemu ze współwłaścicieli przysługuje natomiast własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Roszczenie to znajduje podstawę prawną w powołanym wyżej art. 73 Przepisów wprowadzających, a nie w przepisach regulujących współwłasność. Oznacza to, że roszczeń odszkodowawczych jest tyle, ilu było współwłaścicieli. Każdy z nich może zatem w różnym czasie dochodzić zaspokojenia swojego roszczenia. Tym samym, dotychczasowy współwłaściciel nie staje się uczestnikiem postępowania wszczętego z wniosku innych współwłaścicieli, jak uważa autor skargi kasacyjnej. Termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego ze współwłaścicieli i upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia w sytuacji niewystąpienia z wnioskiem. Przyjęcie odmiennego poglądu, iż złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli wszczynałoby postępowanie administracyjne, w toku którego pozostali współwłaściciele mogliby zgłaszać - po upływie określonego w ustawie terminu - własne wnioski, stałoby w sprzeczności z celem, jaki przyświecał ustawodawcy we wprowadzeniu terminu do występowania z roszczeniem i niweczyłoby materialnoprawne skutki upływu terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (znalazł potwierdzenie w wyrokach NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 882/10, z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2280/12 czy z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2014 r.). Dlatego też, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 453/10, bowiem stanowisko to jest odosobnione. Zwrócić należy również uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, orzekając o zgodności art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z art. 21 ust. 2 Konstytucji zauważył, że "podzielność prawa do odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 (w przeciwieństwie do własności nieruchomości) i wyznaczenie terminu do jego dochodzenia (pozostającego w zgodzie z Konstytucją) nie uprawnia do tezy, że złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych". Dokonana zatem przez Sąd I instancji wykładnia art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest prawidłowa, co czyni niezasadnym podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.