II GSK 1728/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Anna Robotowska Marzena Zielińska (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, P. Spółki z o.o. w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1687/13 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w sprawie unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie I Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1687/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), odrzucił skargę P. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2013 r. (nr [...]) w zakresie punktu III oraz uzasadnienia, to jest w zakresie ograniczenia skarżącej spółce prawa wglądu do materiału dowodowego w sprawie unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości. Ponadto Sąd zwrócił skarżącej 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Sąd wskazał, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) opublikował ogłoszenie o przetargu na pięć rezerwacji częstotliwości (z zakresu [...] MHz oraz [...] MHz) na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej, zaś w odpowiedzi na to ogłoszenie wpłynęło szesnaście ofert pochodzących od sześciu podmiotów, w tym od P. Sp. z o.o. W toku postępowania przetargowego Prezes UKE uzyskał opinię Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK), o jakiej mowa w art. 118a ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.). Po ogłoszeniu wyników przetargu trzy podmioty (w tym P. Sp. z o.o.) zwróciły się do organu z wnioskami o unieważnienie tegoż przetargu na rezerwacje częstotliwości. W toku postępowania w sprawie unieważnienia przetargu Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. (wydanym na podstawie art. 206 ust. 1 i art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne) ograniczył uczestnikom tego postępowania prawo wglądu do określonej części wspomnianej opinii Prezesa UOKiK, pouczając, że zgodnie z art. 141 § 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a.") od tego postanowienia nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stosownie do tegoż pouczenia, P. Sp. z o.o. zaskarżyła wspomniane postanowienie w określonym zakresie do WSA. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarga była niedopuszczalna, bowiem strona nie wyczerpała środków zaskarżenia przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym. Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie samoistnej dotyczącej ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych (poprzez ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego). Taki przedmiot nie stanowi kwestii incydentalnej w postępowaniu w przedmiocie przetargu na rezerwacje częstotliwości, lecz stanowi samoistny problem prawny. W ocenie Sądu pierwszej instancji, postanowienie ograniczające prawo wglądu do materiału dowodowego jest zaskarżalne. Jednakże od takiego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 207 ustawy Prawo telekomunikacyjne - wobec stosowania przepisów k.p.a. - przysługuje wniosek o ponowne rozpacznie sprawy, a dopiero po ponownym wydaniu postanowienia - skarga do WSA. Sąd podkreślił, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne. Odstąpienie od tej zasady, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy i musi być wyraźne i jednoznaczne. Gdyby ustawa Prawo telekomunikacyjne przewidywała w stosunku do postanowień wydanych na podstawie art. 207 tej ustawy wyjątki w zakresie odesłania do zasad ogólnych k.p.a., to zostałoby to bezpośrednio wskazane w art. 206 Prawa telekomunikacyjnego. Sąd dodał przy tym, że skoro art. 207 omawianej ustawy odnosi się jedynie do zakresu i trybu ograniczania stronom dostępu do akt, a nie dotyczy trybu zaskarżenia postanowień wydanych na podstawie tego przepisu, to w tym zakresie zastosowanie znajdują zasady wyrażone w k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 141 § 1 w zw. z art. 74 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. od postanowienia w przedmiocie ograniczenia stronom dostępu do akt sprawy ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (zażalenie). II Skargi kasacyjne od postanowienia Sądu pierwszej instancji złożyli: Prezes UKE oraz P. Sp. z o.o. Prezes UKE zaskarżył postanowienie WSA w całości i wniósł o uchylenie tego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu Sądu pierwszej instancji organ administracji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne w zw. z art. 141 § 1, art. 144 oraz art. 127 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że na postanowienie Prezesa UKE przysługiwał środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy żaden z przepisów prawa nie przewidywał takiego środka zaskarżenia względem postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez odrzucenie przez Sąd pierwszej instancji skargi spółki wobec uznania, że przed wniesieniem skargi koniecznym było uprzednie zaskarżenie postanowienia Prezesa UKE, w drodze złożonego temu organowi wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. P. Sp. z o.o. zaskarżyła postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości i wniosła o uchylenie tego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Spółka zarzuciła orzeczeniu Sądu pierwszej instancji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 i art. 9 ust. 1 i 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd, że na postanowienie Prezesa UKE w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego, wydawane w oparciu o art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 tej ustawy, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo że postanowienie takie stanowi postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty i przepisy prawa nie dają podstawy do jego zaskarżenia, 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 127 § 3 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144, art. 74 § 2 oraz art. 15 k.p.a. poprzez: - niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że na postanowienie Prezesa UKE w przedmiocie ograniczenia stronom prawa wglądu do materiału dowodowego sprawy, ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, służy - na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy postanowienie takie jest niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji, a powyższe przepisy k.p.a. nie tworzą samodzielnej podstawy do jego zaskarżenia, - wadliwe uznanie, że postanowienie Prezesa UKE zostało wydane w oparciu o art. 74 § 2 k.p.a., podczas gdy podstawą prawną tego postanowienia były przepisy art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne i art. 123 k.p.a. oraz że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy służy realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. i w konsekwencji błędne odrzucenie skargi ze względu na jej rzekomą niedopuszczalność, mającą wynikać z niezłożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji, w której spółce nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postanowienie Prezesa UKE było zaskarżalne skargą do sądu administracyjnego jako postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że konsekwencją zakwalifikowania postanowienia Prezesa UKE jako rozstrzygnięcia co do istoty sprawy powinno być przyjęcie, że jest ono zaskarżalne "bezpośrednio" skargą do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (tj. bez uprzedniego składania wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy). Dodał również, że art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne - regulujący jako przepis szczególny kwestię ograniczenia stronom prawa wglądu do materiału dowodowego sprawy administracyjnej ze względu na groźbę ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa - wyłącza w postępowaniu przed Prezesem UKE zastosowanie "generalnego" przepisu k.p.a., odnoszącego się do "odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy", tj. art. 74 § 2 k.p.a. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał w niniejszej sprawie, że postanowienie odmawiające prawa wglądu do materiału dowodowego, wydane na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie bądź rozstrzygającym ją co do istoty. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 14 września 2010 r. (sygn. akt II GSK 700/09), zgodnie z którym postanowienie to dotyczy wyłącznie kwestii ochrony "tajemnic przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych", a więc nie stanowi kwestii "incydentalnej" w stosunku do postępowania "głównego", a jego istotą nie jest żadną z przesłanek dotyczących postępowania głównego, ani też zagadnień procesowych, lecz wyłącznie ocena czy udostępnienie "materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych". To stanowisko ma swoje uzasadnienie przede wszystkim w tym, że ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 207 § 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, pozostaje w ścisłym związku z ogólną zasadą przyjętą w art. 9 tej ustawy, która to zasada określa gwarancje ochrony informacji i dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa, przy czym w tym przedmiocie Prezes UKE orzeka w drodze decyzji administracyjnej. A zatem kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną, a postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne stanowi samodzielne rozstrzygnięcie sprawy, co z kolei oznacza, że jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W skargach kasacyjnych wniesionych przez skarżącą spółkę i organ administracji w przytoczonych podstawach kasacyjnych podniesiono zarzuty naruszenia wskazanych przepisów, które sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że warunkiem zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne jest wyczerpanie środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych mają usprawiedliwione podstawy, co uzasadnia ich uwzględnienie przez uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Z treści art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne wynika, że postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przewidziana w k.p.a. możliwość zaskarżenia postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym nie ma charakteru bezwzględnego. Otóż, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno w przepisach k.p.a., jak i ustawy Prawo telekomunikacyjne brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne przysługuje zażalenie. Skoro zatem brak jest możliwości skutecznego zaskarżenia tego postanowienia w administracyjnym toku instancji, to za błędną należy uznać konkluzję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż od powyższego postanowienia strona może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (w trybie art. 127 § 3 k.p.a.). Zauważyć przy tym należy, że stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Już z tego przepisu wynika, że obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia dotyczy sytuacji, gdy stronie służą środki zaskarżenia w danym postępowaniu, natomiast nie można mówić o istnieniu tego obowiązku w sytuacji, gdy z mocy ustawy stronie nie służą w danym postępowaniu środki zaskarżenia. Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza taką możliwość, że określony akt administracyjny może być zaskarżony do sądu administracyjnego bez uprzedniego zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Zatem skoro na postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne nie przysługuje zażalenie, a jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które może być wniesiona skarga stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., to strona mogła wnieść skargę na takie postanowienie do sądu administracyjnego i nie ma podstaw do przyjęcia, iż skarga taka została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. W takim przypadku nie ma także podstaw do uzależnienia wniesienia skargi od wezwania do usunięcia naruszenia prawa z powołaniem się na art. 52 § 2 i art. 3 p.p.s.a., ponieważ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć zastosowania w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie k.p.a. Z tych względów należy podzielić wywody zawarte w uzasadnieniach obu skarg kasacyjnych co do tego, że Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, ponieważ warunkiem wniesienia skargi na postanowienie wydane na podstawie ostatnio wymienionego przepisu nie jest wyczerpanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. Nie było więc podstaw do odrzucenia skargi z tego powodu, że skarżąca spółka nie wyczerpała środków zaskarżenia, ani też z tego powodu, że nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.