VI SA/Wa 1687/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w sprawie unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej też jako "k.p.a.") oraz art. 206 ust. 1 i art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze. zm.) – dalej także jako "p.t.". Zaskarżone postanowienie Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zostało wydane w następującym stanie faktycznym: 1. Dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako "Prezes UKE") opublikował ogłoszenie o przetargu na pięć rezerwacji częstotliwości, z zakresu 1729,9-1754,9 MHz oraz 1824,9-1849,9 MHz, na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej (dalej jako "Przetarg"). 2. W odpowiedzi na powyższe ogłoszenie wpłynęło szesnaście ofert pochodzących od sześciu podmiotów (P. Sp. z o.o., Po. Sp. z o.o., PT. Sp. z o.o., P. S.A., S. S.A. oraz E. Sp. z o.o.). Komisja przetargowa, powołana Zarządzeniem Prezesa UKE Nr 27 z dnia [...] października 2012 r.; zakwalifikowała do II etapu badania ofert dziesięć z nich, a następnie zwróciła się do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej jako: "Prezes UOKiK") o opinię, o której mowa w art. 118a ust. 4 p.t. 3. Prezes UOKiK przekazał powyższą opinię Prezesowi UKE w załączeniu do pisma przewodniego z dnia [...] stycznia 2013 r. 4. W dniu [...] lutego 2013 r. Prezes UKE ogłosił wyniki przetargu. 5. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Polska Izba Radiofuzji Cyfrowej zwróciła się do organu z wnioskiem o unieważnienie Przetargu. W dniu [...] marca 2013 z analogicznymi wnioskami wystąpiły także S. S.A. oraz Po. Sp. z o.o. 6. W toku postępowania w sprawie unieważnienia Przetargu, Prezes UKE wydał w dniu [...] marca 2013 r. postanowienie nr [...], którym ograniczył uczestnikom tego postępowania prawo wglądu do części wspomnianej opinii Prezesa UOKiK, w zakresie informacji zawartych w pkt 1.2.2., 1.2.3., 4.2.3., 4.3.2., 7.2.3., 7.3.2., 10.2.3., a także pouczył Skarżącego, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. od owego postanowienia nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. 7. Pismem datowanym na dzień [...] czerwca 2013 r., Po. Sp. z o.o., dalej: Skarżący zaskarżył postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2013 r. w zakresie ograniczenia Po. prawa wglądu do opinii Prezesa UOKiK (pkt III sentencji postanowienia) oraz w zakresie uzasadnienia, wnosząc: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej ograniczenia Po. prawa wglądu do opinii Prezesa UOKiK oraz o 2) orzeczenie o kosztach postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według właściwych przepisów prawa. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 123 w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne motywów wydania zaskarżonego postanowienia, w tym w szczególności niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł; b) nieprawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i w rezultacie c) ograniczenie stronie prawa do obrony przed skutkami wadliwego działania organu oraz prawa zwrócenia się do sądu administracyjnego o weryfikację prawidłowości rozstrzygnięcia organu; II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Skarga podlega odrzuceniu. 2. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie zaś do art. 52 § 2 powołanej ustawy, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. 3. Zaskarżonym postanowieniem Prezesa UKE z dnia [...] marca 2013 r. postanowienie nr [...], ograniczono uczestnikom tego postępowania prawo wglądu do części wspomnianej opinii Prezesa UOKiK, w zakresie informacji zawartych w pkt 1.2.2., 1.2.3., 4.2.3., 4.3.2., 7.2.3., 7.3.2., 10.2.3. Zostało ono wydane na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. w związku z art. 206 ust. 1 p.t. 4. Zgodnie z art. 207 ust. 1 p.t., w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Powyższy przepis nie przyznaje stronie prawa do wniesienia zażalenia. Stosownie do dyspozycji art. 206 ust. 1 p.t., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ww. ustawy. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na dwa rodzaje postanowień: wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Nie można uznać, aby jego przedmiotem była kwestia incydentalna w postępowaniu w przedmiocie Przetargu. Przeciwnie – dotyczy ono samoistnego problemu prawnego, jakim jest rozstrzygnięcie, czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. 5. Przy ocenie, czy postanowienie, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 p.t. jest postanowieniem co do istoty sprawy, należy mieć na uwadze również okoliczność, iż w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne. Rozumowanie takie znajduje uzasadnienie w wykładni celowościowej i systemowej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że identyczną przedmiotowo sprawę (zastrzeżenie dokumentów i informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa) załatwianą na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 p.t. ustawodawca nakazuje traktować jako samodzielną i załatwianą przez organ decyzją administracyjną, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność, że postępowanie wszczynane przez Prezesa UKE na podstawie art. 9 ust. 2 p.t. dotyczy informacji już zastrzeżonych przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, a postępowanie z art. 207 ust. 1 p.t. dotyczy dopiero możliwości wglądu do materiału dowodowego w prowadzonym już postępowaniu, nie może prowadzić do pozbawienia strony prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy. Prawo to przysługuje jej w razie skorzystania przez Prezesa UKE z uprawnienia uchylenia tego zastrzeżenia, o którym mowa w art. 9 ust. 2 p.t. Wówczas stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Identyczne uprawnienie przynależy więc stronie w ramach gwarancji ochrony jej praw na podstawie 207 p.t., co Sąd wywodzi z wykładni celowościowej i systemowej powyższego przepisu. 6. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12, (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl): W ocenie NSA, postanowienie wydane w przedmiocie ograniczenia stronie postępowania prawa wglądu do materiału dowodowego, mimo że podjęte w toku prowadzonego postępowania przetargowego na rezerwację częstotliwości dotyczy wyłącznie kwestii ochrony "tajemnic przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych" i z tego względu nie stanowi kwestii incydentalnej w stosunku do postępowania głównego. Jego istotą jest wyłącznie ocena czy udostępnienie materiału dowodowego grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych i ewentualnie podjęcie rozstrzygnięcia mającego na celu ochronę tego dobra. Nie może być wątpliwości, że na załatwienie tej samodzielnej przecież przedmiotowo kwestii (postanowienie to zamyka sprawę prawa wglądu do materiału dowodowego), mimo osadzenia jej w określonym postępowaniu prowadzonym przez Prezesa UKE na podstawie przepisów ustawy – Prawo telekomunikacyjne, stronie postępowania służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadzie art. 127 § 2 w związku z art. 206 ust. 1 p.t. . przy czym bez znaczenia pozostaje, że ustawodawca określił typ podejmowanego przez Prezesa UKE rozstrzygnięcia jako postanowienia". Powyższe stanowisko można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, aczkolwiek nie jest to pogląd jednolity. Wskazać należy, że pogląd powyższy podzielił NSA w następujących orzeczeniach: postanowienie NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09 oraz postanowienie NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12, a także WSA w Warszawie w orzeczeniach: z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1945/13, z dnia 17 listopada 2011 r., VI SA/Wa 420/11, z dnia 6 września 2013 r., VI SA/Wa 2266/12, czy też z dnia 10 grudnia 2013 r., VI SA/Wa 1946/13, a ostatnio także z dnia 9 stycznia 2014 r. VI SA/Wa 3144/13, z dnia 22 stycznia 2014 r. VI SA/Wa 2210/13 oraz z dnia 31 stycznia 2014 r. VI SA/Wa 2584/13, czy też z 20 lutego 2014 r., VI SA/Wa 2432/13. Przytoczone wyżej poglądy sądów administracyjnych w pełni podziela WSA w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Jak stwierdzały w powołanych powyżej postanowieniach składy orzekające sądów administracyjnych, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, że są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 p.t., nieposiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Podobny pogląd prawny prezentuje doktryna, m.in. w komentarzu do art. 207 ustawy – Prawo telekomunikacyjne (Autor: Krzysztof Kawałek; System Informacji Prawnej LEX Omega 2013), w którym stwierdza się jednoznacznie, że: "Wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 nie przysługuje zażalenie, a jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia – skarga do WSA." Tożsame stanowisko, że postanowienia wydane na podstawie art. 207 p.t. są zaskarżalne w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (M. Rogalski, K. Kawałek - Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2010, s. 1083; S. Piątek - Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 1232). 7. Na gruncie niniejszej sprawy, Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela przytoczone wyżej poglądy sądów administracyjnych i doktryny, a akceptacja tych poglądów oznacza równocześnie, że skarga i twierdzenia w niej sformułowane nie zasługują na uwzględnienie. O ile bowiem nie ulega wątpliwości, że zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie samoistnej, tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych (poprzez ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego, w niniejszej sprawie do oferty złożonej przez uczestnika postępowania), to postanowienie to jest zaskarżalne. Mianowicie, od rozstrzygnięcia Prezesa UKE wydanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 207 p.t., wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dopiero po ponownym wydaniu postanowienia - skarga do WSA. Uzasadnieniem powyższego jest odesłanie do stosowania przepisów postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne, zgodnie z naczelną zasadą tego postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że skarga do sądu przysługuje jedynie na postanowienia, które są w toku instancji ostateczne. W ocenie Sądu, pozbawienie strony tego prawa stanowiłoby w istocie naruszenie prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, które to doprecyzowane jest w art. 127 k.p.a. Przy czym postępowanie w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) respektować również powinno zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Innymi słowy, zdaniem Sądu odstąpienie od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. Ewentualne wątpliwości co do takiego wyjątku powinny być wyjaśniane na rzecz realizacji zasady, a nie rozszerzenia wyjątku. Jest to w takich sytuacjach jedna z podstawowych reguł interpretacji przepisów w toku stosowania prawa, prezentowana powszechnie w doktrynie i w orzecznictwie (por. uchwała SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNP 1997, nr 7, poz. 82, oraz wyrok SN z dnia 9 grudnia 1999 r., III RN 19/00, OSNAPiUS 2000, nr 10, poz. 378; i OSP 2000, z. 11, poz. 174). Wyjątki te "nie mogą one prowadzić do naruszenia innych norm konstytucyjnych. Ponadto nie mogą powodować przekreślenia samej zasady ogólnej, która na gruncie zwykłego ustawodawstwa stałaby się de facto wyjątkiem od wprowadzanej w różnych regulacjach procesowych reguły postępowania jednoinstancyjnego. Należy zatem uznać, że odstępstwo od reguły wyznaczonej art. 78 Konstytucji w każdym razie powinno być podyktowane szczególnymi okolicznościami oraz odpowiadać zasadzie proporcjonalności" (wyrok TK z dnia 6 grudnia 2011 r., SK 3/11, OTK-A 2011, nr 10, poz. 113, Dz. U. z 2011 r. Nr 272, poz. 1613). 8. Sąd podziela również pogląd wyrażony przez pełnomocnika uczestnika postępowania O. SA (dawne T. SA) w załączniku do protokołu rozprawy z dnia [...] marca 2014 r. Zgodnie z nim do postanowień wydawanych w trybie art. 207 p.t. mają zastosowanie przepisy k.p.a. na mocy odesłania z art. 206 ust. 1 p.t., zgodnie z którym postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a. ze zmianami wynikającymi z p.t. Wykładnia systemowa nakazuje uznać, że skoro postanowienia wydawane w trybie art. 207 p.t. dotyczą kwestii ograniczenia stronom dostępu do akt sprawy, zgodnie z art. 206 ust. 1 p.t. , zastosowanie znajdą do niego przepisy k.p.a. odnoszące się do kwestii ograniczenia dostępu do akt sprawy. Dotyczy to w szczególności art. 73 i 74 k.p.a. Przepisy te są urzeczywistnieniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez to, że przyznają stronom prawo wglądu do akt sprawy, tj. prawo do uzyskania dostępu do wszelkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Prawo to ma jednak charakter względny może być ograniczone ze względu na konieczność ochrony informacji niejawnych lub ze względu na inny ważny interes państwowy (art. 74 § 2 k.p.a.). Jak wynika z poglądów doktryny, pod pojęciem "ważnego interesu państwa" należy rozumieć także ochronę innych tajemnic prawnie chronionych, zaś ochrona różnych informacji niejawnych (chronionych prawem) leży w interesie państwa prawa (B. Adamiak, A. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012. s. 331). Skoro jednak art. 207 p.t. odnosi się jedynie do zakresu i trybu ograniczenia stronom dostępu do akt, a nie dotyczy trybu zaskarżenia postanowień wydanych na podstawie tego przepisu, w tym zakresie zastosowanie znajdują zasady wyrażone w k.p.a.. Zgodnie zaś z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 74 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. od postanowienia w przedmiocie ograniczenia stronom dostępu do akt sprawy ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (zażalenie). Gdyby p.t. przewidywało w stosunku do postanowień wydanych na podstawie art. 207 tej ustawy wyjątki w zakresie odesłania do zasad ogólnych k.p.a., zostałoby to bezpośrednio wskazane w art. 206 p.t.; ten ostatni artykuł przewiduje bowiem wprost odmienności w przedmiocie zaskarżalności rozstrzygnięć Prezesa UKE w stosunku do zasad ogólnych k.p.a. 9. O ile dotychczasowe orzecznictwo wydane na gruncie art. 207 ust. 1 p.t. gwarantuje przedsiębiorcy ochronę dobra chronionego prawem, w celu zapobieżeniu ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa i jednolicie stanowi, że postanowienie w tym przedmiocie posiada przymiot samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, to brak jest ustawowych podstaw, by pozbawiać kontroli tego rozstrzygnięcia w toku instancji zagwarantowanej w art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu, pozbawienie strony w przedmiotowej sprawie praw do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiłoby pozbawienie jej istotnych praw konstytucyjnych i doprowadziłoby do sytuacji niedopuszczalnej w demokratycznym państwie prawa jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP). Podkreślenia także wymaga, że oczywiście błędne pouczenie o właściwym trybie zaskarżenia zamieszczone w końcowej części zaskarżonego postanowienia przez organ administracji publicznej nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Okoliczność ta daje w szczególności podstawę do domagania się przez stronę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach przewidzianych w art. 58-59 k.p.a. 10. Reasumując, skoro w rozpatrywanej sprawie Skarżący wniósł skargę do Sądu bez wyczerpania toku instancji, skarga ta jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.