VI SA/Wa 2432/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej K. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. K. (dalej też jako skarżąca lub K.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej też jako Prezes UKE, organ) z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej też jako "k.p.a.") oraz art. 206 ust. 1 i art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze. zm.) – dalej także jako "Pt." Zaskarżone postanowienie Prezesa UKE zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes UKE zawiadomił T. S.A. z siedzibą w W. (dalej też w skrócie jako T.), P. z siedzibą w W. (zwanej dalej także jako "[...]") oraz K. o wszczęciu postępowania w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia instrukcji z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej za rok 2013 i opisów kalkulacji kosztów usług T. na rok 2015. Następnie dopuścił zarówno P. z siedzibą w W., jak też K. do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] organ ograniczył obu podmiotom prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie, w jakim materiał ten zawiera tajemnice przedsiębiorstwa T., wskazane w enumeratywnie wymienionych fragmentach Dokumentu I "Instrukcja w zakresie prowadzonej przez T. rachunkowości regulacyjnej za rok 2013" (zwanego dalej "Instrukcją") oraz Dokumentu II "Opis kalkulacji zorientowanych przyszłościowo w pełni alokowanych kosztów usług krajowych i międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów Rynki 3-6 (2003) na rok 2015 T. (zwanego dalej "Opisem [...]"). Organ podkreślił, że T. S. A. wniosła o ograniczenie prawa wglądu dla pozostałych stron przedmiotowego postępowania do istotnych informacji zawartych w dokumentach, w przypadku których mogłoby dojść do udostępnienia danych będących jej własnością. Prezes UKE uznał, że wskazane powyżej dokumenty spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a ich udostępnienie pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym (tj. K. oraz P.) groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T. W ocenie organu bowiem, poprzez dostęp do szczegółowych informacji dotyczących kategorii kosztowych, operatorzy zrzeszeni w P. oraz K. mogliby zwiększyć swe zyski. Informacje dotyczące szczegółowych alokacji kategorii kosztowych, jak również informacje odnośnie schematów sposobów świadczenia usług zawarte w Opisie [...], a także informacje zawarte w podrozdziale 11.3 oraz podrozdziałach 16.16, 16.18, 16.19, 16.20, 16.21 Instrukcji, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, zaś z charakteru tych danych wynika, iż nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. Informacje, oznaczone przez T. jako tajemnica przedsiębiorstwa, nie były przy tym dotychczas podawane przez do wiadomości publicznej. Organ podniósł ponadto, że zastrzeżone dokumenty są ściśle związane z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i zawierają informacje m.in. na temat rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w T., danych technicznych i technologicznych dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej T. oraz informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez T. Informacje te mają więc bez wątpienia znaczącą wartość gospodarczą. Prezes UKE wyjaśnił, iż informacje zawarte w podrozdziale 11.3 Tabeli 3 dotyczą przypisania poszczególnych środków trwałych stosowanych przez T. do poszczególnych działalności rachunkowości regulacyjnej. Tabela 3 przedstawia wszystkie elementy sieci T. wraz z podziałem na działalności/biznesy zawiera informacje odnośnie tego jaki konkretny nośnik tj.: "miara odzwierciedlająca wykorzystanie aktywów lub powstanie zobowiązań, przychodów lub kosztów w wyniku prowadzenia określonej działalności lub świadczenia usługi, wyznaczona na podstawie danych z ksiąg rachunkowych, a także innych dokumentów i zbiorów informacyjnych operatora, w tym danych statystycznych pochodzących z badań wyrywkowych oraz algorytmów opartych na tych danych" i konkretne źródło danych do jego kalkulacji w firmie miały zastosowanie. Tabela 3 zawarta w podrozdziale 11.3 odzwierciedla rozwiązania technologiczne wykorzystywane w T., a także know-how związane z budową modelu kalkulacji kosztów i zastosowanymi w nim specjalistycznymi rozwiązaniami oraz zawiera informacje o posiadanych i wykorzystywanych bazach danych. Dane te mają strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności, gdyż pokazują funkcjonowanie struktury sieci telekomunikacyjnej T. oraz stanowią element wyspecjalizowanego know-how. Element know-how stanowią także informacje zawarte w podrozdziale 4.1.6 oraz podrozdziale 5.2.2. Opisu [...] dotyczące funkcjonowania sieci T. Dla porównania, Prezes UKE wyjaśnił, iż przykładowo informacji o takim charakterze nie zawiera Tabela 5 Instrukcji, która przedstawia informację o rodzajach zapasów firmy (i ich alokacjach), które mogą (choć nie muszą) występować w każdej firmie telekomunikacyjnej i są charakterystyczne dla całej branży a nie dla konkretnego podmiotu. Zapisy zawarte w Tabeli 5 Instrukcji, w przeciwieństwie do zapisów zawartych w Tabeli 3 Instrukcji, nie stanowią kluczowej informacji gospodarczej o stosowanych rozwiązaniach technicznych ani nie zawierają elementów know-how. Odnośnie informacji wskazanych w podrozdziale 16.16, 16.18, 16.19, 16.20, 16.21 Instrukcji organ podkreślił, że są to informacje obejmujące sprawozdawczość prowadzoną przez T. Zgodnie z koncepcją rachunkowości regulacyjnej poszczególne działalności sprzedają świadczone przez siebie usługi zarówno na zewnątrz jak i wewnątrz przedsiębiorstwa, czyli sobie nawzajem. Dlatego w rachunkowości regulacyjnej oraz w sprawozdaniach z jej prowadzenia identyfikowane i prezentowane są tzw. transfery wewnętrzne wyrażające wartościowy przepływ transakcji pomiędzy wyodrębnionymi rodzajami działalności T. W rachunkowości regulacyjnej przyjęto zasadę, że opłata transferowa za zużycie wewnętrzne jest równa cenie rynkowej oferowanej przez T. odbiorcom zewnętrznym za taki sam produkt lub usługę. Prezes UKE stanął zatem na stanowisku, iż powyższe informacje zaliczyć należy zawierających informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla działalności gospodarczej przez T. Prezes UKE uzyskał także wiedzę o alokacji kosztów modelowych elementów sieci do usług oferowanych na Rynkach 3-6 dokonywanej przez T., a zatem informacje nie tylko o metodologii kalkulacji kosztów (zawartej w podrozdziale 5.1.2 Opisu [...]) usług świadczonych na Rynkach 3-6, ale także o szczegółowych rozwiązaniach w zakresie przypisania poszczególnych kategorii kosztowych do jednostkowych kosztów całkowitych usług stanowiących podstawę ustalenia opłat za usługi świadczone na Rynkach 3-6. Odnośnie zakresu prezentacji informacji księgowych oraz dotyczących kalkulacji kosztów usług operatora posiadającego znaczącą pozycję rynkową jakie powinny być udostępniane stronom wypowiada się Zalecenie Komisji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie rozdzielności księgowej i systemów księgowania kosztów zgodnie z uregulowaniami prawnymi dla łączności elektronicznej ([...[) (zwane dalej "Zaleceniem Komisji"). Zalecenie Komisji wskazuje, iż zaleca się, aby krajowe organy regulacyjne udostępniły zainteresowanym stronom uzyskane od notyfikowanych operatorów właściwe informacje o księgowości, będące na dostatecznym poziomie szczegółowości. Szczegółowość dostarczonych informacji powinna służyć zapewnieniu, że nie ma nieuzasadnionej dyskryminacji pomiędzy dostarczaniem usług wewnętrznie a usługami dostarczanymi zewnętrznie oraz umożliwieniu identyfikacji średniego kosztu usługi metody, za pomocą której koszty zostały skalkulowane. Dostarczając informacje do tych celów krajowe organy regulacyjne powinny mieć należyty wzgląd na tajemnicę handlową. Mając na uwadze powyższe, Prezes UKE wskazał, że dokonując analizy Instrukcji i Opisu [...] jako posiadających znamiona tajemnicy przedsiębiorstwa T., uwzględnił także przesłanki odnoszące się do wymaganego Zaleceniem Komisji zakresu prezentacji metodologii kalkulacji kosztów oraz sprawozdań z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej i wyników kalkulacji kosztów. Organ podkreślił, że Zalecenie Komisji zwraca uwagę na konieczność ochrony danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż zgodnie z przytoczonym fragmentem dostarczając informacje do celów identyfikacji średniego kosztu usługi oraz metody za pomocą której koszty zostały skalkulowane, krajowe organy regulacyjne powinny mieć należyty wzgląd na tajemnicę handlową. Prezes UKE zwrócił uwagę, iż K. w ramach niniejszego postępowania otrzymała w dniu [...] maja 2013 r. dostęp do wersji jawnej Opisu [...], który dostarczył K. o wiele bardziej szczegółowych informacji, niż wynika to z przedmiotowego zalecenia. Skarżąca uzyskała więc informacje nie tylko o stosowanej metodzie kalkulacji kosztów, ale także informacje o metodologii ustalania całkowitych kosztów jednostkowych oraz innych rozwiązaniach stosowanych przez T. W kontekście powyższych rozważań, Prezes UKE uznał, iż dane co do których T. wnioskowała o zachowanie ich poufności, bez wątpienia posiadają znaczącą wartość gospodarczą, pozwalającą na zaliczenie tych informacji do informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa. Wszystkie powyższe informacje mające wpływ na opłaty na rynkach 3-6 stanowią element konstruowania telefonicznej oferty detalicznej T. Walka na rynku o klienta polega na wyprzedzeniu konkurencji poprzez oferowanie m.in. usług po niższych cenach. Zatem ingerencja uczestników rynku w alokacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa T. w konsekwencji będzie miała wpływ na ceny T., gdyż może spowodować, że ceny T. staną się niekonkurencyjne. K. złożyła, za pośrednictwem Prezesa UKE, skargę na powyższe postanowienie, wskazując w niej na naruszenie:  - przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści Zastrzeżonych Informacji i przyjęcie przez Prezesa UKE za własną ocenę dokonaną przez przedstawiającą Zastrzeżone Informacje T. co doprowadziło do nieprawidłowego ograniczenia K. wglądu do materiału dowodowego; 2. naruszenie art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa m.in. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej, 3. naruszenie art. 31 § 3 kpa w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm., dalej ,Pt") oraz art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Pt przez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej, jaką jest K., czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. - przepisów prawa materialnego, tj. 1. naruszenie art. 207 ust. 1 Pt przez niezasadne ograniczenie prawa wglądu K. do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez T. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T.", podczas gdy dokumenty zastrzeżone przez T. nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503, ze zm., dalej "uznk"), co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia K. możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu. Mając powyższe sformułowane zarzuty na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przyznanie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że Prezes UKE wydając zaskarżone postanowienie nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prezes U. powinien był dokładnie przeanalizować złożone przez T. dokumenty i dopiero wówczas wydać lub odmówić wydania postanowienia na podstawie art. 207 Pt. W kompetencji organu administracji publicznej należy zweryfikowanie żądania strony tak, aby mogły być zrealizowane podstawowe zasady postępowania wyrażone w k.p.a., a udział organizacji społecznej nie był fikcją. Prezes UKE jednak wydał przedmiotowe postanowienie ograniczające K. dostęp do zastrzeżonych informacji w sposób automatyczny, bez rzeczywistej analizy informacji zastrzeżonych przez T. Zdaniem skarżącej, mimo że Prezes UKE odniósł się do poszczególnych zastrzeżonych informacji, to nie zbadał istoty sprawy - tj. nie podjął realnych działań w kierunku oceny, czy żądanie zastrzeżenia przez T. zastrzeżonych informacji było zasadne. W konsekwencji Prezes UKE działał automatycznie - zastrzeżenie nastąpiło na wniosek T. i wniosek ten nie został zweryfikowany przez Prezesa UKE. W ocenie skarżącej Prezes UKE raczej szukał uzasadnienia dla spełnienia żądania T. W konsekwencji takie działania podejmowane przez Prezesa UKE naruszają określoną w art. 7 k.p.a. zasadę praworządności, bowiem Prezes UKE, bez merytorycznego rozpatrzenia zastrzeżenia T. "tajemnica przedsiębiorstwa T.", ograniczył skarżącej dostęp do akt postępowania. Skutkiem powyższego było w zasadzie pozbawienie organizacji społecznej, jaką jest K., aktywnego uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, pomimo, że związane jest ono z obowiązkami regulacyjnymi nałożonymi na T. Skarżąca zaznaczyła, że informacje dotyczące usług regulowanych nie mogą być tajemnicą przedsiębiorstwa T. Ponadto, w ocenie skarżącej, Prezes UKE nie wskazał, w jaki sposób inni niż T. przedsiębiorcy mogliby wykorzystać informacje zawarte w zastrzeżonych informacjach. W szczególności Prezes UKE w żaden sposób nie określił, czy informacje zastrzeżone przez T. mogą w jakikolwiek sposób ułatwić innym przedsiębiorcom funkcjonowanie na rynku telekomunikacyjnym. Informacje te są natomiast niezbędne skarżącej, aby móc brać czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Bez nich jej udział, wobec niemożności odniesienia się do twierdzeń T., jest fikcją. Zdaniem skarżącej informacje służące ustaleniu instrukcji z prowadzonej przez T. rachunkowości regulacyjnej za rok 2012 i opisu kalkulacji kosztów na rok 2014 nie przełożą się na możliwości pomniejszenia kosztów innych operatorów, nie zmienią również możliwości osiągania przez nich większych zysków. Z punktu widzenia operatorów alternatywnych, są to informacje dotyczące innej sieci - sieci T. Nie mają one przełożenia na koszty ponoszone przez operatorów alternatywnych. K. nie zgodziła się nadto ze stwierdzeniem Prezesa UKE, że postanowienie jest zgodne z Zaleceniem Komisji Europejskiej z dnia 19 września 2005 r. w sprawie rozdzielności księgowej i systemów księgowania kosztów zgodnie z uregulowaniami prawnymi dla łączności elektronicznej (2005/698/WE). Oczywistym jest, że Prezes UKE powinien mieć wzgląd na "tajemnicę handlową", jednakże powinien ją samodzielnie ustalać, nie akceptując każdego żądania T. w tym zakresie. Analiza żądania T. powinna uwzględniać szereg nałożonych na T. obowiązków regulacyjnych, które co do zasady wymagają jawności szeregu informacji, które pozornie mogą wydawać się "tajemnicą handlową" lub "tajemnicą przedsiębiorstwa". Komisja Europejska w Zaleceniu stwierdziła także, co Prezes UKE pominął, że informacje o księgowości regulacyjnej służą krajowym organom regulacyjnym i innym stronom, na które mogą mieć wpływ regulacyjne decyzje oparte o te informacje, takim jak konkurenci, inwestorzy i konsumenci. W tym kontekście, publikacja informacji może przyczynić się do otwartego i konkurencyjnego rynku, a także dodać wiarygodności systemowi księgowości regulacyjnej. Z powyższego wprost wynika, że informacje przedstawione przez T. Prezesowi UKE w ramach realizacji obowiązku regulacyjnego dotyczące prowadzenia rachunkowości regulacyjnej, powinny pobudzać rozwój konkurencyjnego rynku telekomunikacyjnego. Aktywny udział K. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym z pewnością się do tego przyczyni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że argumentacja K. ma polemiczny charakter a analiza treści zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że jego wydanie poprzedziło wszechstronne rozważenie zebranego sprawie materiału dowodowego. Uczestnik postępowania O. S.A. poprzednio T. S.A. wniosła o odrzucenie skargi, bądź alternatywnie w przypadku nie uwzględnienia wniosku, jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sąd zauważa, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U.2012.270 tekst jednolity) - dalej p.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie zaś do art. 52 § 2 powołanej ustawy, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ("Prezesa UKE") z dnia [...] czerwca 2013 r. dotyczy ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu – na wniosek T. S.A. z siedzibą w W. ("T."): K. z siedzibą w W. ("K.") oraz P z siedzibą w W. ("P."), w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia prowadzonej przez T. instrukcji rachunkowości regulacyjnej za rok 2013 i opisu kalkulacji kosztów na rok 2015 we wszczętym przez Prezesa UKE na wniosek T. z dnia [...] kwietnia 2013 r. postępowaniu - w zakresie w jakim materiał ten zawiera tajemnice przedsiębiorstwa T. wskazane w wymienionych w tym postanowieniu fragmentach: Dokumentu I "Instrukcja w zakresie prowadzonej przez T. rachunkowości regulacyjnej za rok 2013" oraz Dokumentu II "Opis kalkulacji zorientowanych przyszłościowo w pełni alokowanych kosztów usług krajowych i międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów Rynki 3-6 (2003) na rok 2015 T. Nadmienić należy, że Prezes UKE stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że informacje wymienione enumeratywnie w Dokumencie I i II są ściśle związane z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą, bowiem zawierają informacje m.in. na temat rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w T., danych technicznych i technologicznych dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej T. oraz informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez T. Informacje te mają, według organu, znaczącą wartość gospodarczą, a T. podjęła działania zabezpieczające wgląd do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Prezes UKE ocenił, że wskazane w postanowieniu dokumenty spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnice przedsiębiorstwa i ich udostępnienie pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym groziłoby ujawnieniem tej tajemnicy. Co do zasady, zgodnie z art. 207 ust. 1 p.t., w postępowaniach prowadzonych na podstawie ww. ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Powyższy przepis nie przyznaje stronie prawa do wniesienia zażalenia. Jednakże, stosownie do dyspozycji art. 206 ust. 1 p.t., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ww. ustawy. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na dwa rodzaje postanowień: wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Istotą postanowienia jest wyłącznie ocena czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Nie można zatem uznać, aby jego przedmiotem była kwestia incydentalna w postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia prowadzonej przez T. instrukcji rachunkowości regulacyjnej za rok 2013 i opisu kalkulacji kosztów na rok 2015. Przeciwnie – dotyczy ono samoistnego problemu prawnego, jakim jest rozstrzygnięcie, czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12, (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl): "W ocenie NSA, postanowienie wydane w przedmiocie ograniczenia stronie postępowania prawa wglądu do materiału dowodowego, mimo że podjęte w toku prowadzonego postępowania przetargowego na rezerwację częstotliwości dotyczy wyłącznie kwestii ochrony "tajemnic przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych" i z tego względu nie stanowi kwestii incydentalnej w stosunku do postępowania głównego. Jego istotą jest wyłącznie ocena czy udostępnienie materiału dowodowego grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych i ewentualnie podjęcie rozstrzygnięcia mającego na celu ochronę tego dobra. Nie może być wątpliwości, że na załatwienie tej samodzielnej przecież przedmiotowo kwestii (postanowienie to zamyka sprawę prawa wglądu do materiału dowodowego), mimo osadzenia jej w określonym postępowaniu prowadzonym przez Prezesa UKE na podstawie przepisów ustawy – Prawo telekomunikacyjne, stronie postępowania służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadzie art. 127 § 2 w związku z art. 206 ust. 1 Pt. przy czym bez znaczenia pozostaje, że ustawodawca określił typ podejmowanego przez Prezesa UKE rozstrzygnięcia jako postanowienia". Przy ocenie, czy postanowienie, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 p.t. jest postanowieniem co do istoty sprawy, należy mieć na uwadze również okoliczność, iż w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne. Rozumowanie takie znajduje uzasadnienie w wykładni celowościowej i systemowej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że identyczną przedmiotowo sprawę (zastrzeżenie dokumentów i informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa) załatwianą na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 p.t. ustawodawca nakazuje traktować jako samodzielną i załatwianą przez organ decyzją administracyjną, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność, że postępowanie wszczynane przez Prezesa UKE na podstawie art. 9 ust. 2 p.t. dotyczy informacji już zastrzeżonych przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, a postępowanie z art. 207 ust. 1 p.t. dotyczy dopiero możliwości wglądu do materiału dowodowego w prowadzonym już postępowaniu, nie może prowadzić do pozbawienia strony prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy. Prawo to przysługuje jej w razie skorzystania przez Prezesa UKE z uprawnienia uchylenia tego zastrzeżenia, o którym mowa w art. 9 ust. 2 p.t. Wówczas stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Identyczne uprawnienie przynależy więc stronie w ramach gwarancji ochrony jej praw na podstawie 207 p.t., co Sąd wywodzi z wykładni celowościowej i systemowej powyższego przepisu. Co istotne, powyższe stanowisko można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, aczkolwiek nie jest to pogląd jednolity. Wskazać należy, że pogląd powyższy podzielił NSA w następujących orzeczeniach: postanowienie NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09 oraz postanowienie NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12, a także WSA w Warszawie w orzeczeniach: z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1945/13, z dnia 17 listopada 2011 r., VI SA/Wa 420/11, z dnia 6 września 2013 r., VI SA/Wa 2266/12, czy też z dnia 10 grudnia 2013 r., VI SA/Wa 1946/13, a ostatnio także z dnia 9 stycznia 2014 r. VI SA/Wa 3144/13, z dnia 22 stycznia 2014 r. VI SA/Wa 2210/13 oraz z dnia 31 stycznia 2014 r. VI SA/Wa 2584/13 (nieprawomocne). Jak stwierdzały w powołanych powyżej postanowieniach składy orzekające sądów administracyjnych, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, że są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 p.t., nieposiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Jak z powyższego wynika, kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną rozstrzyganą w formie postanowienia. Podobny pogląd prawny prezentuje doktryna, m.in. w komentarzu do art. 207 ustawy – Prawo telekomunikacyjne (Autor: Krzysztof Kawałek; System Informacji Prawnej LEX Omega 2013), w którym stwierdza się jednoznacznie, że: "Wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 nie przysługuje zażalenie, a jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia – skarga do WSA.". Na gruncie niniejszej sprawy, Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela przytoczone wyżej poglądy sądów administracyjnych i doktryny, a akceptacja tych poglądów oznacza równocześnie, że skarga i twierdzenia w niej sformułowane nie zasługują na uwzględnienie. O ile bowiem nie ulega wątpliwości, że zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie samoistnej, tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych (poprzez ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego, w niniejszej sprawie do oferty złożonej przez uczestnika postępowania), to postanowienie to jest zaskarżalne. Mianowicie, od rozstrzygnięcia Prezesa UKE wydanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 207 p.t., wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dopiero po ponownym wydaniu postanowienia - skarga do WSA. Uzasadnieniem powyższego jest odesłanie do stosowania przepisów postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne, zgodnie z naczelną zasadą tego postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że skarga do sądu przysługuje jedynie na postanowienia, które są w toku instancji ostateczne. W ocenie Sądu, pozbawienie strony tego prawa stanowiłoby w istocie naruszenie prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, które to doprecyzowane jest w art. 127 k.p.a. Przy czym postępowanie w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) respektować również powinno zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Innymi słowy, zdaniem Sądu odstąpienie od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. Ewentualne wątpliwości co do takiego wyjątku powinny być wyjaśniane na rzecz realizacji zasady, a nie rozszerzenia wyjątku. Jest to w takich sytuacjach jedna z podstawowych reguł interpretacji przepisów w toku stosowania prawa, prezentowana powszechnie w doktrynie i w orzecznictwie (por. uchwała SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNP 1997, nr 7, poz. 82, oraz wyrok SN z dnia 9 grudnia 1999 r., III RN 19/00, OSNAPiUS 2000, nr 10, poz. 378; i OSP 2000, z. 11, poz. 174). Wyjątki te "nie mogą one prowadzić do naruszenia innych norm konstytucyjnych. Ponadto nie mogą powodować przekreślenia samej zasady ogólnej, która na gruncie zwykłego ustawodawstwa stałaby się de facto wyjątkiem od wprowadzanej w różnych regulacjach procesowych reguły postępowania jednoinstancyjnego. Należy zatem uznać, że odstępstwo od reguły wyznaczonej art. 78 Konstytucji w każdym razie powinno być podyktowane szczególnymi okolicznościami oraz odpowiadać zasadzie proporcjonalności" (wyrok TK z dnia 6 grudnia 2011 r., SK 3/11, OTK-A 2011, nr 10, poz. 113, Dz. U. z 2011 r. Nr 272, poz. 1613). O ile dotychczasowe orzecznictwo wydane na gruncie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego gwarantuje przedsiębiorcy ochronę dobra chronionego prawem, w celu zapobieżeniu ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa i jednolicie stanowi, że postanowienie w tym przedmiocie posiada przymiot samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, to brak jest ustawowych podstaw, by pozbawiać kontroli tego rozstrzygnięcia w toku instancji zagwarantowanej w art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu, pozbawienie strony w przedmiotowej sprawie praw do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiłoby pozbawienie jej istotnych praw konstytucyjnych i doprowadziłoby do sytuacji niedopuszczalnej w demokratycznym państwie prawa jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP). Podkreślenia także wymaga, że oczywiście błędne pouczenie o właściwym trybie zaskarżenia zamieszczone w końcowej części zaskarżonego postanowienia przez organ administracji publicznej nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Okoliczność ta daje w szczególności podstawę do domagania się przez stronę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach przewidzianych w art. 58-59 K.p.a. Mając zatem na uwadze, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła skargę do Sądu bez wyczerpania toku instancji, skarga ta jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.