VI SA/Wa 1945/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej K. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Prezes UKE ograniczył K. z siedzibą w [...] (dalej "K"), prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia prowadzonej przez T. S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej "T") [...] 2. Pismem z dnia[...]maja 2012 r. Prezes UKE zawiadomił T, K, P (dalej jako "P") oraz P o wszczęciu postępowania nr [...], w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia [...]. Ponadto Prezes UKE poinformował, iż zgodnie z art. 31 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej jako "K.p.a.") organizacja społeczna może wystąpić do organu z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Ponadto, Prezes UKE zawiadomił, iż zgodnie z art. 31 § 5 K.p.a. organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. 3. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 roku Prezes UKE na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. dopuścił K do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony. 4. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 roku Prezes UKE na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. dopuścił P do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony. 5. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]T wniosła o zatwierdzenie następujących dokumentów w wersji zawierającej tajemnice przedsiębiorstwa T: [...] 6. Pismem z dnia [...] marca 2013 roku Prezes UKE wezwał T, w trybie art. 50 § 1 K.p.a., do przedstawienia w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania wyjaśnień. 7. Pismem z dnia [...] marca 2013 roku, nr [...]T przekazała w odpowiedzi na wezwanie wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie. 8. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 roku nr [...] dalej jako "Postanowienie", Prezes UKE ograniczył K oraz P prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia [...] w zakresie następujących informacji, które T. oznaczyła jako informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: [...] 9. Prezes UKE uzasadniając zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2013 wskazał, co następuje: Zgodnie z art. 206 ust. 1 p.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie K.p.a. ze zmianami wynikającymi z p.t. oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Z przepisu art. 73 ust. 1 K.p.a. wynika, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo wglądu do akt postępowania o sygn. [...] obejmuje prawo stron przedmiotowego postępowania do wglądu we wszystkie pisma nadesłane przez strony w przedmiotowej sprawie. Prawo wglądu do materiału dowodowego sprawy jest więc jednym z uprawnień uczestnika postępowania administracyjnego, w tym niniejszego postępowania, zaś jego realizacja jest gwarancją ogólnej zasady wysłuchania stron. Należy jednak mieć na względzie, że stosownie do art. 207 ust. 1 p.t., Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych. Przepis art. 207 ust. 1 p.t. daje zatem kompetencje Prezesowi UKE do ograniczenia zasady jawności postępowania. Przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, z późn. zm., dalej "u.z.n.k."). Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., stanowią w szczególności "dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu. Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21a ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom " (por. postanowienie Sądu Antymonopolowego z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt XVII Amz 3/96; LEX nr 56452). Z kolei w doktrynie, do informacji mogących mieć taki charakter zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe." (M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001). Prezes UKE stwierdził, że informacje zawarte w wersjach dokumentów T przekazanych Prezesowi UKE do pisma z dnia [...] lutego 2013r, nr [...]oraz w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], oznaczone jako posiadające tajemnicę przedsiębiorstwa T, które nie zostały ujawnione w wersji jawnej tych dokumentów, przekazanej Prezesowi UKF przy piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz [...] marca 2013 r. nr [...]tj. w: [...] spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnice przedsiębiorstwa, a także stwierdził, iż udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym (t.j. K) groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T. Postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. opatrzone zostało pouczeniem, w myśl którego zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 144 K.p.a. – nie przysługuje od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. 10. K w skardze skierowanej do WSA w Warszawie zarzuciła, iż kwestionowane postanowienie istotnie narusza przepisy postępowania: art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. oraz art. 124 § 2 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności uzasadniających ograniczenia KIGEiT wglądu do akt, a nadto niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia w treści zaskarżonego postanowienia. Nadto skarżąca zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego – art. 207 ust. 1 p.t. przez niezasadne ograniczenie wglądu K do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez T jako "tajemnica przedsiębiorstwa T" podczas, gdy dokumenty zastrzeżone nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co pozbawiło K udziału w przedmiotowym postępowaniu. W oparciu o powyższe zarzuty K wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. 11. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE podkreślił, iż K nie wezwało Prezesa UKE na piśmie do usunięcia naruszeń prawa. I, po otrzymaniu zaskarżonego postanowienia złożyła od razu skargę do WSA, domagając się w niej uchylenia postanowienia i umożliwienie K wglądu do akt sprawy z uwzględnieniem informacji, których dotyczyło zaskarżone postanowienie. Mając te okoliczności na względzie Prezes UKE wnosił o odrzucenie Skargi z uwagi na jej przedwczesność. W przedmiotowej sprawie w stosunku do zaskarżonego postanowienia nie zostało złożone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jedynie skarga. Z ostrożności procesowej, tj. na wypadek, gdyby Sąd nie podzielił stanowiska Organu co do niedopuszczalności Skargi, Prezes UKE wnosił o oddalenie skargi i wskazywał, że organ wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej w zaskarżonym postanowieniu wymienił konkretne dokumenty zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa precyzując tym samym w sposób jednoznaczny zakres informacji objętych tajemnicą. Ponadto organ podjął czynności weryfikujące czy informacje, o których utajnienie wniosła T, stanowią obiektywnie tajemnicę jej przedsiębiorstwa. Prezes UKE wziął tym samym pod uwagę spełnienie kolejnej z przesłanek wyrażonej w u.z.n.k., a mianowicie fakt, że informacje poufne to takie które nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. 12. K pismem z dnia [...] listopada 2013 r. ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Skarga podlega odrzuceniu. 2. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie zaś do art. 52 § 2 powołanej ustawy, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. 3. Zaskarżone postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] maja 2013 r. o ograniczeniu wglądu do oferty uczestnika postępowania zostało wydane w postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia prowadzonej przez T. S.A. z siedzibą w [...] instrukcji [...] wydane zostało na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. w związku z art. 206 ust. 1 p.t. Zgodnie z art. 207 ust. 1 p.t., w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Powyższy przepis nie przyznaje stronie prawa do wniesienia zażalenia. Stosownie do dyspozycji art. 206 ust. 1 p.t., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ww. ustawy. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na dwa rodzaje postanowień: wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Nie można uznać, aby jego przedmiotem była kwestia incydentalna w postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia prowadzonej przez T. S.A. z siedzibą w [...] instrukcji [...]. Przeciwnie – dotyczy ono samoistnego problemu prawnego, jakim jest rozstrzygnięcie, czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09, (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przy ocenie, czy postanowienie, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 p.t. jest postanowieniem co do istoty sprawy, należy mieć na uwadze również okoliczność, iż w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne. Rozumowanie takie znajduje uzasadnienie w wykładni celowościowej i systemowej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że identyczną przedmiotowo sprawę (zastrzeżenie dokumentów i informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa) załatwianą na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 p.t. ustawodawca nakazuje traktować jako samodzielną i załatwianą przez organ decyzją administracyjną, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność, że postępowanie wszczynane przez Prezesa UKE na podstawie art. 9 ust. 2 p.t. dotyczy informacji już zastrzeżonych przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, a postępowanie z art. 207 ust. 1 p.t. możliwości zastrzeżenia dopiero możliwości wglądu do materiału dowodowego w prowadzonym już postępowaniu, nie może prowadzić, jak tego oczekuje składający skargę kasacyjną organ, do pozbawienia strony prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy, które przysługuje jej w razie skorzystania przez Prezesa UKE z uprawnienia uchylenia tego zastrzeżenia, o którym mowa w art. 9 ust. 2 p.t. Wskazać należy na zgodne z powyższym poglądem stanowisko orzecznictwa i doktryny (por. postanowienie NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09 oraz postanowienie NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12). Jak stwierdził w powołanym powyżej postanowieniach Naczelny Sąd Administracyjny, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 p.t.., nieposiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne, zgodnie z naczelną zasadą tego postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a., a skarga do sądu przysługuje jedynie na postanowienia, które są w toku instancji ostateczne. 4. Jak z powyższego wynika, kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną rozstrzyganą w formie postanowienia. Podobny pogląd prawny prezentowany jest w komentarzu do art. 207 ustawy – Prawo telekomunikacyjne (Autor: Krzysztof Kawałek; System Informacji Prawnej LEX Omega 2013), w którym stwierdza się jednoznacznie, iż: "Wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 nie przysługuje zażalenie, a jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia – skarga do WSA.". 5. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela powyższy pogląd prawny, zaprezentowany również w orzeczeniu WSA Warszawa z dnia 6 września 2013 r., VI SA/Wa 2266/12, CBOSA. Skoro zatem zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie samoistnej, tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych (poprzez ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego, w niniejszej sprawie do oferty złożonej przez uczestnika postępowania) to postanowienie to jest zaskarżalne. Mianowicie, od rozstrzygnięcia Prezesa UKE wydanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 207 p.t., wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia - skarga do WSA. Podkreślenia przy tym wymaga, że oczywiście błędne pouczenie o właściwym trybie zaskarżenia zamieszczone w końcowej części postanowienia przez organ administracji publicznej nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Okoliczność ta daje w szczególności podstawę do domagania się przez stronę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach przewidzianych w art. 58-59 K.p.a. 6. Reasumując, skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła skargę do Sądu bez wyczerpania toku instancji, skarga ta jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.