VI SA/Wa 1946/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej K. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "UKE") ograniczył K. z siedzibą w [...] (dalej "strona skarżąca", "K."), P. z siedzibą w [...] (dalej "P.") oraz I. (dalej "I.") prawo wglądu do materiału dowodowego w połączonym postępowaniu administracyjnym nr [...]. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] września 2010 r. Prezes UKE wydal decyzję nr [...], którą zatwierdził ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T. S.A. (dalej "T. S.A."), dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych (zwanej dalej "Ofertą"). W dniu [...] grudnia 2010 r. Prezes UKE wydal decyzję nr [...], w której T. S.A. została wyznaczona jako przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia usług hurtowego (fizycznego) dostępu do infrastruktury sieciowej (w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego) w stałej lokalizacji. Pismem z dnia 30 marca 2011 r. T. S.A., wypełniając obowiązek przedstawienia projektu zmiany oferty ramowej określony w ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., przedstawiła Prezesowi UKE projekt zmiany Oferty, dostosowujący jej brzmienie do obowiązków nałożonych na T. S. A. w tej decyzji. Pismem z dnia 4 kwietnia 2011 r. Prezes UKE zawiadomił T. S.A. o wszczęciu w dniu 30 marca 2011 r. postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany Oferty. Jednocześnie Prezes UKE poinformował o wszczęciu tego postępowania pozostałych jego uczestników: K., P. oraz I. W dniu [...] kwietnia 2011 r. Prezes UKE wydał decyzję, w której w części uchylił, w części zmienił, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2010 r. W dniu [...] kwietnia 2011 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...], w której T. S.A. została wyznaczona, jako przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. T. S.A., wypełniając obowiązek przedstawienia projektu zmiany oferty ramowej określony w ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., przedstawiła Prezesowi UKE projekt zmiany Oferty, dostosowujący, według T. S.A., brzmienie Oferty do obowiązków nałożonych na T. S.A. w ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r.. Pismem z dnia 2 sierpnia 2011 r. Prezes UKE zawiadomił T. S.A.. o wszczęciu w dniu 28 lipca 2011 r. postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany Oferty. Jednocześnie Prezes UKE poinformował o wszczęciu postępowania K., P. oraz I. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Prezes UKE połączył postępowania wszczęte na wniosek T. S.A. z dnia 30 marca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej, w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego w stałej lokalizacji (prowadzone pod sygnaturą [...]) oraz na wniosek T. S.A. z dnia [...] lipca 2011 r. o zatwierdzenie zmiany Oferty w zakresie zapewnienia dostępu do urządzeń dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej (prowadzone uprzednio pod sygnaturą [...]). W dniach 11 grudnia 2012 r. – 10 stycznia 2013 r. Prezes UKE przeprowadził postępowanie konsultacyjne dotyczące projektu decyzji Prezesa UKE zatwierdzającej zmianę Oferty. W ramach postępowania konsultacyjnego wpłynęły stanowiska złożone przez: - T. S.A. pismem z dnia 10 stycznia 2013 r. wraz z Załącznikiem 1 objętym tajemnicą przedsiębiorstwa T. S.A., - K., pismem z dnia 10 stycznia 2013 r., - P., pismem z dnia 10 stycznia 2013 r.. W dniu 19 marca 2013 r. do Prezesa UKE wpłynęło pismo T. S.A. z dnia 18 marca 2012 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie Prezesa UKE w postępowaniu [...]. W powyższym piśmie T. S.A. wniosła o ograniczenie wglądu do Załącznika nr 1, a także do danych i informacji dotyczących spraw finansowych spółki, które nie są podawane do publicznej wiadomości. Jednocześnie T. S.A. podjęła działania mające na celu ograniczenie wglądu do tej części dokumentacji także dla podmiotów uczestniczących w postepowaniu na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...]maja 2013 r., powołując się na art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ustawy z dnia 16 lipca 200. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z Nr 171, poz. 1800 ze zm.) dalej cyt. jako p.t, oraz art. 123 k.p.a., Prezes UKE ograniczył K., P. i I. prawo wglądu do materiału dowodowego w połączonym postępowaniu administracyjnym nr [...] w sprawie: - postępowania wszczętego na wniosek T. S.A. z dnia 30 marca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty ww. decyzją z dnia [...] września 2010 r. zmienionej następnie ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej, w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego w stałej lokalizacji; - postępowania wszczętego na wniosek T. S.A. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty w zakresie zapewnienia dostępu do urządzeń dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej, w zakresie pisma T. S.A. z dnia [...] marca 2013 r. w wersji zawierającej tajemnicę przedsiębiorstwa. Postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. opatrzone zostało pouczeniem, w myśl którego zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. – nie przysługuje od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz przysługuje prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. K. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła, iż kwestionowane postanowienie istotnie narusza przepisy postępowania: art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności uzasadniających ograniczenia [...] wglądu do akt, a nadto niewyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w treści zaskarżonego postanowienia. Nadto strona skarżąca zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego – art. 207 ust. 1 p.t. przez niezasadne ograniczenie wglądu K. do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez T. S.A. jako "tajemnica przedsiębiorstwa T." podczas, gdy dokumenty zastrzeżone nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.), co pozbawiło K. udziału w przedmiotowym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę na wstępie Prezes UKE podkreślił, że na zaskarżone postanowienie nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ, wydając to postanowienie kierował się poglądami prawnymi zawartymi w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. (sygn. akt II GSK 1792/11). Dlatego też organ nie sformułował wniosku o odrzucenie skargi, a w pouczeniu zaskarżonego postanowienia wskazał na prawo złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednocześnie organ wniósł o odrzucenie skargi w zakresie jakim dotyczy ona pkt 2 i 3 skarżonego postanowienia, tj. dostępu pozostałych uczestników postępowania do zastrzeżonych przez T. S.A. danych i informacji. W pozostałej części wniósł o oddalenie skargi. W kolejnych fragmentach odpowiedzi na skargę organ przedstawił stanowisko organu odnosząc się do poszczególnych merytorycznych zarzutów skargi. Strona skarżąca pismem z dnia 4 grudnia 2013 r. odnosząc się do odpowiedzi na skargę w przedmiocie jej odrzucenia wskazała, że w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie istnieje rozbieżność dotycząca trybu zaskarżania postanowień wydawanych na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 p.t.. Otóż w postanowieniach o sygn. akt VI SA/Wa 1484/13 i VI SA/Wa 2263/12 Sąd uznał, opierając się na treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012 r. o sygn. akt II GSK 443/12, że właściwym trybem powinno być złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dopiero po jego rozpoznaniu stronie przysługuje możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżąca wskazując na istniejącą rozbieżność jednocześnie podniosła, iż podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. o sygn. akt II GSK 1792/11, w którym stwierdzono, iż postanowienie odmawiające prawa wglądu do materiału dowodowego jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie, a strona niezadowolona z rozstrzygnięcia nie jest zobligowana do złożenia od takiego rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. strony podtrzymały swoje stanowisko, z tym że pełnomocnik T. S.A. złożył wniosek o odrzucenie skargi w całości; dopiero w drugiej kolejności o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie zaś do art. 52 § 2 powołanej ustawy, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zaskarżone postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] maja 2013 r. o ograniczeniu wglądu do oferty uczestnika postępowania zostało wydane w połączonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej, w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego w stałej lokalizacji, oraz w sprawie zatwierdzenia zmiany oferty w zakresie zapewnienia dostępu do urządzeń dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej, na podstawie art. 207 ust. 1 p.t., w związku z art. 206 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 207 ust. 1 p.t., w postępowaniach prowadzonych na podstawie teju ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Powyższy przepis nie przyznaje stronie prawa do wniesienia zażalenia. Stosownie do dyspozycji art. 206 ust. 1 p.t., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a., ze zmianami wynikającymi z ww. ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie dotyczy sfery zakresu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych, stanowiące samoistną do rozstrzygnięcia przez organ administracji zagadnienia prawnego, jakie stanowi kwestia - czy w przedmiotowej sprawie udostępnienie określonych danych lub informacji spowoduje naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. W istocie stanowi zatem autonomiczną sprawę administracyjną, rozstrzyganą w tym przypadku w formie postanowienia, czego potwierdzeniem jest orzecznictwo sądowe. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia [...] września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09, przy ocenie czy postanowienie, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 p.t. jest postanowieniem co do istoty sprawy, należy mieć na uwadze również okoliczność, iż w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy (informacje, dokumenty lub ich część) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne. NSA wywiódł, iż znajduje to uzasadnienie w wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji, gdyż identyczną przedmiotowo sprawę (zastrzeżenie dokumentów i informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa), rozpatrywaną w trybie art. 9 ust. 1 i 2 p.t., ustawodawca nakazuje traktować jako samodzielną i załatwianą przez organ decyzją administracyjną, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Okoliczność, że postępowanie wszczynane przez Prezesa UKE na podstawie art. 9 ust. 2 p.t. dotyczy informacji wcześniej zastrzeżonych przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, a postępowanie z art. 207 ust. 1 p.t. dotyczy dopiero możliwości zastrzeżenia prawa wglądu do materiału dowodowego w danej sprawie, w ocenie Sądu nie może prowadzić do pozbawienia strony lub uczestnika postępowania na prawach strony prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy, które przysługuje jej w razie skorzystania przez Prezesa UKE z uprawnienia uchylenia dokonanego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego zastrzeżenia, o którym mowa w art. 9 ust. 2 p.t. Wskazać ponadto należy na zgodne z powyższym poglądem stanowisko orzecznictwa i doktryny (vide: ww. postanowienie NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09 oraz postanowienie NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12). Jak stwierdził w powołanym powyżej postanowieniach Naczelny Sąd Administracyjny, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 p.t, nieposiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne, zgodnie z naczelną zasadą tego postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., a skarga do sądu przysługuje jedynie na postanowienia, które są w toku instancji ostateczne. Podobny pogląd prawny prezentowany jest w komentarzu do art. 207 ustawy – Prawo telekomunikacyjne (patrz Krzysztof Kawałek; System Informacji Prawnej LEX Omega 2013), w którym stwierdza się jednoznacznie, iż: "Wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 nie przysługuje zażalenie, a jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia – skarga do WSA.". Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, mając świadomości rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zw. z orzeczeniem z dnia 28 listopada 2012 r. ( sygn. akt II GSK 1792/11) podziela powyższy pogląd prawny, zaprezentowany również w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2013 r., (sygn. akt VI SA/Wa 1484/13) oraz z dnia 14 listopada 2013 r. ( sygn. akt VI SA/Wa 1945/13). Sąd w swojej argumentacji wskazuje, iż zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie samoistnej, tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych (poprzez ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego oferty złożonej przez uczestnika postępowania), zatem jest zaskarżalne w trybie postępowania administracyjnego na podstawie art. 127 § 2 k.p.a., w związku z art. 206 ust. 1 p.t. Podkreślić należy, iż drugi z wymienionych przepisów wprost odsyła do trybu postępowania uregulowanego w k.p.a., a w ocenie Sądu brak jest podstawy prawnej do jego wyłączenia na podstawie odrębnych przepisów tj. prawa telekomunikacyjnego i ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Wobec stosowania przepisów k.p.a. w niniejszej sprawie należy podnieść, iż ma ono co do zasady charakter dwuinstancyjny, w którym stronie postępowania przysługuje środek odwoławczy, mogący mieć różną postać w zależności od rodzaju podejmowanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W rozpatrywanej sprawie zachodzi przypadek uregulowany w art. 127 § 3 k.p.a. tj. szczególny tryb wydawania rozstrzygnięć w obu instancjach przez ten sam organ administracji. Taki przymiot posiada także Prezes UKE, co nie budzi sporu ani w doktrynie, ani w orzecznictwie. Zgodnie z treścią art. 127 § 3 jedynym środkiem zaskarżenia rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji w randze ministra (Prezes UKE) jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zważywszy, iż uprawnienie to nie jest kwestionowane w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 9 ust. 2 p.t., ze względu na tożsamość sprawy administracyjnej nie powinno budzić wątpliwości, iż przysługuje ono stronie postępowania lub jego uczestnikowi na prawach strony także w przypadku wydania przez ww. organ postanowienia rozstrzygającego co do istoty sprawy, w trybie art. 207 ust. 1 p.t. Brak symetrii obu regulacji sprowadzający się do konstatacji, iż wolą ustawodawcy w analogicznej sprawie organ administracji może rozstrzygać raz w formie decyzji oraz drugi raz w formie postanowienia nie zmienia faktu, iż podejmując w tym zakresie decyzję lub postanowienie organ musi mieć przede wszystkim na uwadze treść art. 206 ust. 1 p.t., zgodnie z dyspozycją którego w celu zapewnienia jednolitości postępowań toczących się przed Prezesem UKE, ustawodawca z zastrzeżeniem wyjątków wskazał na tryby postępowań uregulowanych w k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, iż błędne pouczenie o właściwym trybie zaskarżenia zamieszczone w końcowej części postanowienia wydawanego na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. przez organ administracji nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Okoliczność ta daje w szczególności podstawę do domagania się przez stronę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach przewidzianych w art. 58-59 k.p.a. Reasumując, skoro w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca wniosła skargę do Sądu bez wyczerpania toku instancji, skarga ta jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.