VI SA/Wa 3144/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącej K. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwany dalej "Prezesem UKE") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., zwanej dalej "Prawem telekomunikacyjnym") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "K.p.a.") ograniczył K. z siedzibą w W. (zwanej dalej "Skarżącą"), I (zwanej dalej "PIIT") oraz K. (zwanej dalej "PIKE") prawo wglądu do materiału dowodowego w połączonym postępowaniu administracyjnym nr [...], w sprawie ustalenia prawidłowej wysokości opłat w zakresie świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego w zakresie informacji przekazanych przez T. S.A. z siedzibą w W. (dalej: T.) w piśmie T. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] złożonym w postępowaniu w zakresie: -Tabeli kalkulacji kosztów usługi "Wstępna Weryfikacja Techniczna"; -Tabeli kalkulacji kosztów usługi "Pomiary Telediagnostyczne"; -Tabeli kalkulacji kosztów usługi "Restart Portu" - w części, w której informacje te zawierają tajemnice przedsiębiorstwa T. i nie zostały ujawnione w piśmie T. z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezes UKE wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] (dalej "Decyzja SMP Rynek 5") określającą rynek właściwy jako krajowy rynek świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego, z wyłączeniem obszarów gminnych (dalej "Rynek 5'') i ustalił, że na Rynku 5 występuje przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej. Pismem z dnia [...] września 2011 r. Prezes UKE zawiadomił T. o wszczęciu, na podstawie art. 40 ust. 4 Pt, postępowania w sprawie ustalenia prawidłowej wysokości opłat w zakresie usług świadczonych na Rynku 5 wynikających z Decyzji SMP Rynek 5. Jednocześnie, Prezes UKE poinformował o wszczęciu postępowania KIGEiT, I. oraz K. Pismem z dnia [...] października 2011 r. KIGEiT złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Pismem z dnia [...] października 2011 r. Prezes UKE działając na podstawie K.p.a., wydał postanowienie, na podstawie którego dopuścił KIGEiT do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Pismem z dnia [...] października 2011 r. PIKE złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony. Pismem z dnia [...] października 2011 r., nr [...] I. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Prezes UKE działając na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., wydał postanowienie, na podstawie którego dopuścił K. do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Prezes UKE działając na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., wydał postanowienie, na podstawie którego dopuścił I. do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. (dalej "wezwanie"), Prezes UKE wezwał T. do przedstawienia informacji w następującym zakresie: 1. Aspektów kalkulacji kosztów usług świadczonych na Rynku 5, i w których T. zastosowała założenia szacunki i prognozy wraz z uzasadnieniem zastosowanego podejścia; 2. Metodologii kalkulacji przez T. wskaźnika WACC na poziomie 11,38% a także wskazania parametrów, które posłużyły do ustalenia wartości wskaźnika WACC oraz źródeł ich pozyskania; 3. Sposobu wydzielenia kapitału zaangażowanego dla elementów infrastruktury współdzielonej przez wiele usług, które były przedmiotem inwestycji w 2011 r. 4. Wskazania zasadności dokonywania aktualizacji wyceny środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych w świetle obowiązku ustalania opłat w oparciu o koszty ponoszone wynikające z art. 40 Pt; 5. Wskazania szczegółowych czynności, kosztu każdej z czynności oraz czasu pędnego do wykonania każdej czynności składającej się na realizację usług "Wstępna Weryfikacja Techniczna", "Pomiary Telediagnostyczne" i "Restart Portu". W odpowiedzi na wezwanie, T. pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] (data wpływu do UKE w dniu [...] czerwca 2013 r.) przedstawiła odpowiedź na zagadnienia poruszone w pkt. 1-4 wezwania w wersji jawnej. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] (data wpływu do UKE w dniu [...] czerwca 2013 r.) T. przedstawiła uzupełnienie informacji w związku z wezwaniem w zakresie odpowiedzi na zagadnienie poruszone w pkt. 5. T. opatrzyła informacje zawarte w piśmie klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa T. na podstawie art. 9 Pt oraz art. 207 ust. 1 Pt argumentując, że dane zawarte w niniejszym piśmie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503, z późn, zm. dalej "u.z.n.k."). Uzasadniając rozstrzygnięcie Prezes UKE odwołał się do treści art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm., zwanej dalej "u.z.n.k.") i stwierdził, że informacje zawarte w piśmie T. S.A. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa T. S.A., wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., bowiem są one ściśle związane z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą, gdyż zawierają szczegółowe informacje odnośnie propozycji procedur związanych w funkcjonowaniem przedsiębiorstwa T., ponadto informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. Zatem w ocenie organu udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T. S.A. W skardze z dnia [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie powyższego postanowienia Prezesa UKE w całości, zarzucając naruszenie: 1) art. 7 , art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3, art. 126 i art. 124 § 2 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny, czy zachodzi konieczność ograniczenia KIGEiT wglądu do akt sprawy oraz poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia z pominięciem wskazania motywów zastrzeżenia większości materiału dowodowego i niewyjaśnienie podstaw zastrzeżenia; a także 2) art. 207 ust. 1 P.t., polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że zastrzeżono pismo zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa T. S.A., Zdaniem skarżącej Prezes UKE wydał zaskarżone postanowienie w sposób automatyczny i nie uzasadnił motywów jego wydania. W ocenie skarżącej przed wydaniem ww. postanowienia organ obowiązany był rzetelnie zweryfikować zasadność nadania przez T. S.A. klauzuli "tajemnica przedsiębiorstwa" dla zastrzeżonego pisma, bowiem w kompetencji organu administracji publicznej należy zweryfikowanie żądania strony tak, aby mogły być zrealizowane podstawowe zasady postępowania wyrażone w K.p.a., a udział organizacji społecznej nie był fikcją. Zdaniem skarżącej powyższe informacje są o tyle istotne, gdyż usługi , których dotyczą zastrzeżone informacje są świadczone wyłącznie przez T. S.A., poza którą nikt nie świadczy analogicznych usług na odnośnym rynku. Zdaniem skarżącej organ poprzestał na wskazaniu przedmiotu informacji i stwierdzeniu, że bez wątpienia posiadają one wartość gospodarczą. Zdaniem skarżącej powyższe świadczy, że organ nie zbadał wszystkich okoliczności mających znaczenie na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie zaś do art. 52 § 2 powołanej ustawy, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zaskarżone postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2013 r. o ograniczeniu prawa wglądu do materiału dowodowego w połączonym postępowaniu administracyjnym nr [...], w sprawie ustalenia prawidłowej wysokości opłat w zakresie świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego w zakresie informacji przekazanych przez T. S.A. z siedzibą w W. (dalej: TP) w piśmie TP z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] złożonym w postępowaniu w zakresie: -Tabeli kalkulacji kosztów usługi "Wstępna Weryfikacja Techniczna"; -Tabeli kalkulacji kosztów usługi "Pomiary Telediagnostyczne"; -Tabeli kalkulacji kosztów usługi "Restart Portu" - w części, w której informacje te zawierają tajemnice przedsiębiorstwa T. i nie zostały ujawnione w piśmie T. z dnia [...] czerwca 2013 r. - wydane zostało na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 206 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 207 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Powyższy przepis nie przyznaje stronie prawa do wniesienia zażalenia. Z kolei stosownie do dyspozycji art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na dwa rodzaje postanowień: wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia zmiany oferty ramowej oraz w sprawie zatwierdzenia zmiany oferty (w zakresach przywołanych powyżej) i dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Nie stanowi więc kwestii incydentalnych w sprawie o w sprawie zatwierdzenia zmiany oferty ramowej oraz w sprawie zatwierdzenia zmiany oferty, lecz wyłącznie ocenę czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2010r., sygn. akt II GSK 700/09, a także w postanowieniu z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12 (dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy ocenie, czy postanowienie, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego jest postanowieniem co do istoty sprawy, należy mieć na uwadze również okoliczność, iż w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne. Jak z powyższego wynika, kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Jak wskazał NSA w powyższym wyroku, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, nie posiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela powyższą ocenę. Skoro zatem zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie samoistnej, tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych (poprzez ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego, w niniejszej sprawie) to postanowienie to jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, od rozstrzygnięcia Prezesa UKE wydanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 207 Prawa telekomunikacyjnego, wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie przysługuje zażalenie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia - skarga do WSA. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w literaturze (zob. komentarz do art. 207 [w:] M. Rogalski, K. Kawałek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, LEX, 2010). Skoro warunkiem dopuszczalności złożenia skargi do tutejszego Sądu jest zatem wykorzystanie przez skarżącą środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE, a ten środek zaskarżenia nie został złożony – skarga podlega odrzuceniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że oczywiście błędne pouczenie o właściwym trybie zaskarżenia dokonane przez organ administracji publicznej nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Okoliczność ta daje w szczególności podstawę do domagania się przez stronę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach przewidzianych w art. 58-59 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła skargę do Sądu bez wyczerpania toku instancji, a więc skarga ta jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.