VI SA/Wa 2584/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej K. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Postanowieniem z [...] lipca 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE) na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm., zwanej dalej "Pt",) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz., 1071, z późn. zm. zwanej dalej "kpa"), I. ograniczył K. z siedzibą w [...] (zwanej dalej "K.") oraz P. z siedzibą w [...] (zwanej dalej "P."), prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek K. z dnia [...] czerwca 2013r., nr [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanego dalej "Prezesem UKE") z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] (zwanej dalej "Decyzją"), zatwierdzającej instrukcję w zakresie prowadzenia przez T. S.A. z siedzibą w [...] (zwanej dalej "T.") rachunkowości regulacyjnej za 2012 rok i opisu kalkulacji kosztów usług na 2014 rok, w zakresie w jakim materiał ten zawiera tajemnice przedsiębiorstwa T., wskazane w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] oraz w Załączniku nr 1 do przedmiotowego pisma. Prezes UKE wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. (wpływ do Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanego dalej "UKE"), w dniu [...] kwietnia 2012 r.), nr [...],T. wniosła o uzgodnienie załączonych projektów dokumentów: - Instrukcji II, - Opisu FL-FDC II . Jednocześnie pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], T. przedstawiła wersję jawną: - Instrukcji II, - Opisu FL-FDC II, - Opisu LRIC, - Opisu kalkulacji w zakresie przeszacowania wartości składników kapitału zaangażowanego na dzień 31 grudnia 2012r. Pismem z dnia [...] maja 2012r. Prezes UKE zawiadomił T., K., P. oraz E. o wszczęciu postępowania o sygn. [...], w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia instrukcji z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej za rok 2012 i opisów kalkulacji kosztów usług T. na rok 2014. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes UKE na podstawie art. 31 § 2 kpa dopuścił K. do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes UKE na podstawie art. 31 § 2 kpa dopuścił P. do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Prezes UKE zatwierdził instrukcję w zakresie prowadzenia przez T. rachunkowości regulacyjnej za 2012 rok i opisu kalkulacji kosztów usług na 2014 rok. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] (wpływ do UKE w dniu [...]czerwca 2013 r.) K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem Decyzji. Pismem z dnia [...] czerwca 2013r. Prezes UKE wezwał T. w trybie art. 50 § 1 kpa w związku z art. 206 ust. 1 Pt do przedstawienia wyjaśnień w zakresie: 1. przedstawienia bazy kosztowej sieci MSA (zwanej dalej "Multimedialną Siecią Agregacyjną") oraz bazy kosztowej ustalonej według dotychczasowego sposobu kalkulacji kosztów (korekta sieci ATM – sieć Ethernet), tak aby możliwa identyfikacja różnicy pomiędzy kosztami sieci MSA i kosztami sieci według korekty sieci ATM – sieć Ethernet), 2. przedstawienia Umowy Społecznej na lata 2012 - 2013, o której mowa w Raporcie bieżącym T. z dnia [...] października 2011 r. nr [...], przywołanym przez K. we Wniosku K., 3. wskazania jaką wartość w kosztach pracowniczych stanowią odprawy związane z dobrowolnymi odejściami pracowniczymi, a także wskazania jaki jest udział wartości kosztów dobrowolnych odpraw w całkowitych kosztach jednostkowych za poszczególne jednorazowe usługi hurtowe w zakresie których prowadzony jest opis kalkulacji i kosztów na rok 2014. Proszę o przedstawienie informacji odrębnie dla poszczególnych hurtowych usług jednorazowych, 4. wskazania jaka liczba pracowników z 1500 pracowników, na którą powołuje się K., we Wniosku K. stanowi liczbę pracowników związanych z procesami realizowanymi w zakresie rynku hurtowego, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] T. przedstawiła wyjaśnienia w odpowiedzi na wezwanie Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2013 r. Na podstawie art. 270 Pt T. wniosła o potraktowanie niektórych informacji zawartych w przedmiotowym piśmie wymienionych powyżej jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Uzasadniając rozstrzygnięcie Prezesa UKE odwołał się do treści art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003r. Nr 153, poz. 1503 ze zm., zwanej dalej "u.z.n.k") i stwierdził, że informacje zawarte w Załączniku nr 1 do pisma T. S.A. z dnia [...] stycznia 2013r. stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa T. S.A., wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., bowiem są one ściśle związane z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą, gdyż zawierają szczegółowe informacje odnośnie propozycji procedur związanych z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa T., ponadto informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. Zatem udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T. S.A. Postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. opatrzone zostało pouczeniem, w myśl którego zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. nie przysługuje od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale przysługuje prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skargę na opisane wyżej Postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K. Zarzuty skargi obejmowały: 1. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważania wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny, czy zachodzi konieczność ograniczenia K. wglądu do akt sprawy; 2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz 124 § 2 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa m.in. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej, czyli: a) pominięcie motywów zastrzeżenia większości materiału dowodowego, b) niewyjaśnienie podstaw zastrzeżenia nawet co do tych elementów, gdzie Prezes UKE dokonał kwalifikacji, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia K. motywów rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia oraz uniemożliwiło K. poznania rzeczywistych motywów wydania zaskarżonego postanowienia, 3. naruszenie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne przez niezasadne ograniczenie prawa wglądu K. do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez T.S.A. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T.", podczas gdy dokumenty zastrzeżone przez T. nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w konsekwencji K. został pozbawiony możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu. Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu wnosił o odrzucenie skargi, modyfikując w tym zakresie treść odpowiedzi na skargę. Uczestnik postępowania O.S.A. (dawniej T. S.A.) wnosił o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie zaś do art. 52 § 2 powołanej ustawy, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zaskarżone postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2013 r. o ograniczeniu wglądu do materiału dowodowego zostało wydane w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji w zakresie prowadzenia przez T. S.A. rachunkowości regulacyjnej za 2012 r. i opisu kalkulacji kosztów usług na 2014 r. na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Zgodnie z art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Powyższy przepis nie przyznaje stronie prawa do wniesienia zażalenia. Z kolei stosownie do dyspozycji art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na dwa rodzaje postanowień: wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia zmiany oferty ramowej oraz w sprawie zatwierdzenia instrukcji i dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Nie stanowi więc kwestii incydentalnych w sprawie zatwierdzenia instrukcji lecz wyłącznie ocenę czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Jak wykazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2010r., sygn. akt II GSK 700/09, a także w postanowieniu z dnia 28 marca 2012 r., sygn.. akt II GSK 443/12 przy ocenie, czy postanowienie, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego jest postanowieniem co do istoty sprawy, należy mieć na uwadze również okoliczności, iż w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne. Jak z powyższego wynika, kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Jak wskazał NSA w powyższym wyroku, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego, nie posiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela powyższą ocenę. Skoro zatem zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie samoistnej, tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych (poprzez ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego w niniejszej sprawie) to postanowienie jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, od rozstrzygnięcia Prezesa UKE wydanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 207 Prawa telekomunikacyjnego, wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie przysługuje zażalenie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia – skarga do WSA. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w literaturze (zob. komentarz do art. 207 [w:] M. Rogalski, K. Kawałek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, LEX, 2010). Skoro warunkiem dopuszczalności złożenia skargi do tutejszego Sądu jest zatem wykorzystanie przez skarżącą środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE, a ten środek zaskarżenia nie został złożony – skarga podlega odrzuceniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że oczywiście błędne pouczenie o właściwym trybie zaskarżenia dokonane przez organ administracji publicznej nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Okoliczność ta daje w szczególności podstawę do domagania się przez stronę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach przewidzianych w art. 58-59 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła skargę do Sądu bez wyczerpania toku instancji, a więc skarga ta jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. .