I OSK 2561/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2371/13 o odrzuceniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2371/13 odrzucił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] orzekającą o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...]m2, zajętą pod drogę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. skargę wniosło Miasto Stołeczne Warszawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę powołał się m.in. na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję o odszkodowaniu, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a następnie podjął obronę swojego stanowiska, zaskarżając decyzję organu odwoławczego. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że Prezydent m. st. Warszawy chce występować w dwojakiej roli w tej samej sprawie, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący na zewnątrz w postępowaniu odwoławczym i sądowym. Analizując powyższy problem stwierdzono, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, nie powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mogłoby to bowiem podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego a postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne muszą być ukierunkowane na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa, w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję w przedmiocie odszkodowania , jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie może w następnej fazie postępowania (np. w postępowaniu odwoławczym) reprezentować Miasto Stołeczne Warszawa reprezentujące własny interes prawny w sprawie odszkodowania, a niejako organ i instancji. Oczywiście że w przypadku, gdy organ gminy nie łączy również funkcji starosty, to nie byłoby wątpliwości co do możliwości zaskarżenia do sądu przedmiotowej decyzji nakładającej na gminę określony obowiązek podobnie jak to ma miejsce w postępowaniach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Jeżeli miasto na prawach powiatu obowiązane do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, nie chce być pozbawione prawa do sporu o odszkodowanie to istnieje możliwość wyłączenia prezydenta miasta na podstawie przepisów zawartych w art. 24 k.p.a. podobnie jak to ma miejsce w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m. st. Warszawy, działającego jako organ wykonawczy gminy Miasta st. Warszawy, nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. i nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo wydania przez organ drugiej instancji decyzji, która narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego; 3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy w zw. z art. 4 pkt 9b1 w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty wydawał Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zaś do wypłaty odszkodowania zobowiązana jest gmina, jako właściciel nieruchomości, Miasto Stołeczne Warszawa nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji oznacza pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy wskazać na wstępie, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela zdanie Sądu I instancji, iż organ wydający w sprawie decyzję w pierwszej instancji nie ma przymiotu strony w dalszych stadiach tego postępowania, jak również nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu na decyzję ostateczną. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę jej interesu prawnego. Należy jednak zauważyć, iż przedmiotowa sprawa (ze względu na rolę w jakiej występuje organ) dotyka kontrowersyjnego zagadnienia, a mianowicie statusu prawnego gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, gdy organy tych jednostek upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych w pierwszej instancji. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4 poz. 115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Zatem zgodnie z tą częścią cytowanej wyżej uchwały należy podzielić pogląd, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza co do zasady zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jej dominium. W uzasadnieniu omawianej uchwały podniesiono, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rolę organu decyzyjnego ustawodawca powierzył staroście, niezależnie od tego czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu. Stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Zatem gminie, o ile jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, została wyznaczona rola strony. Skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta będąc jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym – staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. W rozpoznawanej sprawie Prezydent m. st. Warszawy wydawał decyzję o odszkodowaniu, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) Miasto Stołeczne Warszawa jest miastem na prawach powiatu. Oznacza to, że Prezydent m. st. Warszawy występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący gminę na zewnątrz. I tak jest w niniejszej sprawie. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego złożyło Miasto Stołeczne Warszawa reprezentujące własny interes prawny w sprawie odszkodowania, a nie jako organ I instancji. Zauważyć należy, że w przypadku, gdy organ gminy nie łączy również funkcji starosty, to nie byłoby wątpliwości co do możliwości zaskarżenia do sądu przedmiotowej decyzji nakładającej na gminę określony obowiązek. Prawo gminy – miasta na prawach powiatu do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą. Zaprezentowany pogląd nie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, gdyż oparty jest na takiej samej zasadzie, że gmina nie może być stroną w sprawie, w której organ tej gminy wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Należy mieć tu na uwadze także pogląd Trybunału Konstytucyjnego zawarty w części 8 uzasadnienia powyższego wyroku, że "zaskarżone przepisy pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania administracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych." Podkreślić należy, iż Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania w I instancji pełnił funkcję starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji publicznej, nie działał zaś jako organ gminy. Konkludując uznać należy, iż w takiej sytuacji wniesienie skargi do sądu administracyjnego było dopuszczalne i nie było podstaw z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. do jej odrzucenia. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd wyrażony w postanowieniu z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 207/14. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. art. 182 § 1 i 3 orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty jakie wiązały się z wniesieniem środka odwoławczego były kosztami niezbędnymi dla celowego dochodzenia praw strony i jako takie będą podlegać rozliczeniu w orzeczeniu kończącym postępowanie.