I SA/Wa 2371/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Tadeusz Nowak (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu wpis w kwocie 200 (dwieście) złotych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej jako: u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania M.S. uchylił decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] orzekającą o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w [...] przy ulicy [...] stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...], zajętą pod drogę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Prezydent [...] odmawiając ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w [...] przy ulicy [...] stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] zajętą pod drogę stwierdził w uzasadnieniu, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza prawa własności M.S. do przedmiotowej nieruchomości na dzień [...]. M. S., występując do Prezydenta [...] o odszkodowanie za grunty przeznaczone pod drogę publiczną w dniu [...] dołączyła do wniosku m. in. wyrok Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] z dnia [...] (Sygn. akt [...]) ustalający, że M.S. jest właścicielem gruntu położonego w [...] Gminie [...] przy ulicy [...] o numerze ewidencyjnym [...] i [...] z obrębu [...] o pow. [...]. Decyzją Nr [..] z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Wojewoda [...] nie zgodził się ze stanowiskiem Prezydenta wskazując, że ostateczna decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości stanowi jakie nieruchomości lub ich części zostały zajęte pod drogi i czy drogi te mają status dróg publicznych, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] oraz który z podmiotów publicznoprawnych władał tą nieruchomością w dniu [...]. Zdaniem Wojewody ta decyzja ma zatem charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość. Wojewoda podkreślił, że Minister Infrastruktury, który decyzją z dnia [...] (znak:[...]) utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że z wyroku Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] z dnia [...] (Sygn. akt [...]) wynika, że działka nr [...] w dniu [...] stanowiła własność M.S. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] skargę wniosło Miasto [...] zarzucając: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez uznanie przez Wojewodę [...] po pierwsze, iż osoba nie wskazana w deklaratoryjnej decyzji wydanej w trybie w/w przepisu jako właściciel nieruchomości na dzień [...], a jedynie powołana w rozdzielniku decyzji, jest uprawniona do otrzymania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, pomimo iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na takie ustalenie, po drugie, iż w postępowaniu o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości toczącym się w trybie art. 73 ust. 4 w/w ustawy, nie prowadzi się ustalenia właściciela nieruchomości na dzień [...], podczas gdy takie ustalenia nie zostały przeprowadzone w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 1 w/w ustawy, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a., polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Skarżący nie godzi się ze stanowiskiem Wojewody [...], iż kwestia czy skarżąca była właścicielem nieruchomości na dzień [...] nie podlega ustaleniu w sprawie o odszkodowanie, ponieważ organ jest w tym zakresie związany ustaleniami ostatecznej decyzji wydanej w przedmiocie nabycia mienia zajętego przez drogę. Zdaniem Prezydenta [...] strona nie dostarczyła dokumentu potwierdzającego własność przedmiotowego gruntu na dzień [...], a przedstawiony wyrok Sądu Rejonowego [...], Wydział [...] z dnia [...] sygn. akt. [...] ustala właściciela gruntu położonego w [...] Gmina [...] przy ul. [...] o numerze ewidencyjnym [...]-część i [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] na dzień [...], nie zaś [...]. W ocenie skarżącego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w żaden sposób nie pozwalał na ustalenie właściciela nieruchomości na dzień [...], zaś takiego stanu prawnego nie można domniemywać. Z kolei ustalenie, czy podmiot składający wniosek był właścicielem nieruchomości w dniu [...] ma kluczowe znaczenie dla ustalenia odszkodowania na jego rzecz. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga Prezydenta [...] jest niedopuszczalna. W niniejszej sprawie Prezydent [...] rozpoznał wniosek M. S. z dnia [...] o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną położony przy ulicy [...], stanowiący działkę nr [...]-część i [...] z obrębu [...] wskazując swoją właściwość na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju [...] (Dz. U. z 2002r. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.), art. 4 pkt 9 b" u.g.n., art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. Z art. 73 ust. 4 ustawy wynika, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Zgodnie z art. 73 ust. 2 odszkodowanie wypłaca gmina odniesieniu do dróg gminnych. Z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, odszkodowanie ma być ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Właściwość organów do wydania decyzji w tym przedmiocie, tryb postępowania oraz sposób ustalenia odszkodowania, a także treść rozstrzygnięcia reguluje zatem obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 112 ust. 4 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia. W szczególności zaś starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala odszkodowanie (art. 129 ust. 1 ustawy). Stosownie natomiast do art. 129 ust. 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta Warszawy (Dz. U. Nr 102, poz. 1087), Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Prezydent Miasta Warszawy wykonuje zadania starosty (art. 91 i 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W niniejszej sprawie istotne jest to, że Prezydent [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej orzekał w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod część ulicy [...] w [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...],będący własnością Miasta [...]. W związku z powyższym, pojawiła się wątpliwość, czy jednostka samorządu terytorialnego może wnieść skargę do sądu na decyzję administracyjną wydaną przez organ odwoławczy, jeżeli w danej sprawie organ tej jednostki wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji w oparciu przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną , inaczej mówiąc, czy organ administracji publicznej reprezentujący Państwo , który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w powyższej sprawie, może w następnym stadium postępowania odwoławczym lub sądowym jak w tym przypadku reprezentować interes Miasta jako gminy i być tym samym stroną postępowania administracyjnego, czy dopuszczalne jest, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej w kontekście art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o treści: "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Przywołując w tym miejscu uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r. OPS/13 dot. orzekania prezydentów miast na prawach powiatu w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, a stanowiącą, że : w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta, Sąd wskazuje na argumentację tej uchwały. Zdaniem NSA, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. NSA wskazało również, że Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Podstawę do wyłączenia prezydenta miasta mogą stanowić również przepisy zawarte w art. 24 k.p.a., ponieważ prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), z tym zastrzeżeniem, że jest pracownikiem sprawującym równocześnie funkcję organu gminy (miasta). Skoro prezydent sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznania takiej sprawy, to jako organ nie może w niej podejmować żadnych czynności; nie może na przykład dać upoważnienia do jej załatwienia sprawy podległemu pracownikowi. Podobne stanowisko zaprezentował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. K 32/08 dot. zgodności art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ podatkowy pierwszej instancji decyzję podatkową, a podatek stanowi dochód tej gminy w sytuacji, gdy przedmiotem tego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja organu odwoławczego w sprawie tego podatku, z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 50 §1 p.p.s.a. ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji, gdyż oparty jest na takiej samej zasadzie, że gmina nie może być stroną w sprawie, w której organ tej gminy wydał decyzję administracyjną pierwszej instancji Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w części 8 uzasadnienia powyższego wyroku, stwierdził, że " Zaskarżone przepisy pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych." to jednak potwierdził, że zgodnie z dominującą linią orzeczniczą, ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania. Trybunał Konstytucyjny w części 4 uzasadnienia stwierdził, że analiza wskazanego orzecznictwa sądowego dotyczącego zaskarżonych przepisów prowadzi do wniosku, że orzecznictwo nie jest w pełni jednolite, jednakże w praktyce orzeczniczej dominuje pogląd, iż jednostka samorządu terytorialnego, która wydała decyzję w określonej sprawie w pierwszej instancji, nie może być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na wydaną decyzję, nie ma też kompetencji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu odwoławczego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Trybunał przywołał argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 15 października 1990 r. sygn akt SA/Wr 990/90 która wskazuje, że w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji". Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium". Trybunał zauważył, że zgodnie z tą dominującą linią orzeczniczą, ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania. Trybunał zauważył również i podał inne przykłady orzeczeń, w których prezentowane były poglądy przeciwne, w myśl których fakt prowadzenia postępowania przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie stoi na przeszkodzie, aby jednostka ta uzyskała później status uczestnika postępowania przed sądem administracyjnym. Orzeczenia takie były wydawane przez Naczelny Sąd Administracyjny (np. wyrok z 8 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 81/98). Zauważył również, że zagadnienie było szeroko dyskutowane w piśmiennictwie naukowym a zdania przedstawicieli doktryny w rozważanej tutaj kwestii są podzielone. Sądowi znane jest również niepublikowane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014r. I OSK 207/14., którym uchylono postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1069/13 o odrzuceniu skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość a w uzasadnieniu którego powołano się na część 8 uzasadnienia powyższego wyroku Trybunału. W niniejszej sprawie Prezydent [...] wydał decyzję o odszkodowaniu, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a następnie podjął obronę swojego stanowiska, zaskarżając decyzję organu odwoławczego to znaczy, że Prezydent [...] chce występować w dwojakiej roli w tej samej sprawie, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący na zewnątrz w postępowaniu odwoławczym i sądowym. Analizując więc powyższy problem skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, nie powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mogłoby to bowiem podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego a postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne muszą być ukierunkowane na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa, w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów ( pkt. 6 uzasadnienia wyroku TK z 29.10.2009 r. K 32/08). Prezydent [...] wydając decyzję w przedmiocie odszkodowania, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie może w następnej fazie postępowania (np. w postępowaniu odwoławczym) reprezentować Miasto [...] reprezentujące własny interes prawny w sprawie odszkodowania, a niejako organ i instancji. Oczywiście że w przypadku, gdy organ gminy nie łączy również funkcji starosty, to nie byłoby wątpliwości co do możliwości zaskarżenia do sądu przedmiotowej decyzji nakładającej na gminę określony obowiązek podobnie jak to ma miejsce w postępowaniach dot zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Jeżeli miasto na prawach powiatu obowiązane do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, nie chce być pozbawione prawa do sporu o odszkodowanie to istnieje możliwość wyłączenia prezydenta miasta na podstawie przepisów zawartych w art. 24 k.p.a. podobnie jak to ma miejsce w sprawach dot. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Należy ponadto zwrócić uwagę, że w razie wniesienia przez uprawniony podmiot skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu jednostki samorządu terytorialnego, ochrona sądowa jest zapewniona w tym sensie, że skarga ta jest rozpoznawana przez organ władzy sądowniczej, którego zasadniczym zadaniem jest kontrola zgodności z prawem działań organów władzy publicznej. W sytuacjach, w których ustawa wymaga uzasadnienia decyzji administracyjnej, racje jednostki samorządu terytorialnego mogą zostać wyczerpująco przedstawione w tym uzasadnieniu przez organ tej jednostki właściwy do rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji. Uzasadnienie tu jest brane pod uwagę przez organ odwoławczy, a w razie uruchomienia postępowania sądowo-administracyjnego - także przez sądy administracyjne. Jeżeli uprawnione podmioty nie wniosły skargi do sądu administracyjnego, a zdaniem organów danej jednostki samorządu terytorialnego ostateczna decyzja wydawana w danej sprawie jest niezgodna z prawem, mogą one wystąpić do prokuratury o wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 184 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w sytuacjach, gdy przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podtrzymując linię orzeczniczą zaprezentowaną w postanowieniu z dnia 29 października 2013r. I SA/Wa 1069/13 odrzucającym skargę Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, podziela wyrażony w tym postanowieniu pogląd, że Prezydent [...] sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę czyli kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 tej ustawy.